Пилите, чиновники, пилите!
Отсчёт истории деятельности органов местной власти в России можно начинать из глубины веков. Классическим примером из древнерусских времён можно назвать Новгородское и Псковское вече. Правда, вся эта деятельность не была подкреплена законодательно и развивалась на основе традиций. Именно поэтому, по мнению большинства историков, отсчёт развития органов местной власти в нашей стране стоит вести с XVI века.
Тогда Иван Грозный издал указ под названием «Приговор царский о кормлениях и о службах». Он дал право некоторым крестьянам в тех уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, выбирать старост, земских судей и целовальников (отвечали за исполнение судебных, финансовых и полицейских обязанностей). Делопроизводство вёл выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выбранных крестьянской общиной людей. Избирались они все на неопределённый срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.
В XVII веке в местной власти появилось новое должностное лицо – воевода. Серьёзную реформу претерпели органы местной власти во времена Петра I. Крупнейшим звеном административной реформы стало создание губерний.
Одни из самых значимых преобразований случились после отмены крепостного права. В 60-х годах XIX века Александр II подписал указ о земских учреждениях.
За годы развития деятельности местной власти подходов к руководству властными органами было выработано немало.
Сегодня во всём мире существует множество теорий и принципов организации местного самоуправления. Но их всех объединяет общее – исполнительный механизм. И его организационная деятельность. И эту деятельность необходимо осуществлять профессионально, добиваться требуемых результатов и, как следствие, обеспечивать к себе доверие со стороны населения.
То есть качество деятельности муниципальной власти определяется тем, насколько она способна организовать и осуществить удовлетворение всех жизненных потребностей населения.
Чему не учили ни в школе, ни в вузе
В Саратовской области, да и в целом в стране, с организационной деятельностью не складывается. От того возникает у нас так много проблем, уверен специалист по качеству Игорь Марятов. Он напоминает: «Деятельность – это целенаправленный процесс достижения требуемых результатов». В этом определении мостиком между целью и результатом становятся ответы на вопросы «что делать?» и «как это делать?». Но если ответ на первый вопрос ещё как-то получается найти, то второму нас не учили. Ни в школе, ни в вузе.
Получается, что основы – профессионального исполнительного механизма – у властных органов пока нет. Вместо него используется инстинктивно-интуитивный подход, основанный на прошлогм опыте – своём и своих предшественников. Результаты такой деятельности вероятностные – может получиться, а может и нет. Соответственно формируется и доверие населения к органам власти – могут доверять, а могут и нет.
Нужен механизм, надёжный и устойчивый. Стабильный и предсказуемый. Такой, что даёт гарантированный результат. И такой механизм есть. Он установлен стандартом ГОСТ Р 52614.4–2007. Пока этот стандарт не будет внедрён, ситуация не исправится, уверен Марятов.
Сегодня власть заявляет во всеуслышание о модернизации, но при этом деятельность свою продолжает осуществлять по старинке. Чтобы соответствовать современным условиям и потребностям граждан, органам власти никак не обойтись без внедрения системы менеджмента качества. Но чиновники в своей работе менять ничего не хотят, несмотря на главную проблему власти – дефицит доверия граждан. А зачем менять? Если в какой-то момент можно устроить показательные порки управляющим компаниям, аффилированным тебе или твоим товарищам, отремонтировать дороги и внутридворовые территории, открыть закрытые когда-то твоими же предшественниками детсады, наградить директоров школ заграничными стажировками, сделать вид, что тебе интересна ситуация с задержкой зарплаты врачей…
Игорь Марятов, занимающийся этими проблемами четверть века, не раз обращался с предложением о введении менеджмента качества в органах власти и в образовательных учреждениях, обучающих чиновников. Но традиционный ответ всегда один: нам некогда, нам не до этого.
Марятов приводит пример. Известный во всём мире эксперт в области менеджмента Стивен Кови, автор книги «Семь навыков высокоэффективных людей», пишет о мужике, который долго пилит дерево. Один участливый человек посоветовал мужику заточить пилу. Но в ответ услышал: некогда точить, пилить надо.
«Вот и наши чиновники работают так же. Заниматься введением системы менеджмента некогда. Ведь для этого сначала нужно сесть за стол, всё внимательно изучить, расписать. А потом приступать к работе, чётко следуя схеме», – объясняет Марятов.
Свой ГОСТ в органах власти
В развитых странах, по словам Марятова, уже более 30 лет активно внедряют системы качества. В 2007 году в России был позаимствован за рубежом и введён в действие национальный стандарт ГОСТ Р 52614.4–2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в органах местного самоуправления». Эти рекомендации предназначены для применения во всех учреждениях муниципальной власти вне зависимости от их типа, размера или характера предоставляемых услуг.
Марятов объясняет: «Стандарт рекомендует профессионально описать те процессы, которые администрации муниципалитетов должны производить, чтобы реализовать 131-й федеральный закон, привести их в соответствие местной специфике, определить в них показатели для оценки исполнения процессов и их результатов. Кроме того, надо установить порядок оценки этих показателей, установить ответственных за эти процессы и профессионально исполнять процессы, при этом осуществляя непрерывное управление ими».
Сегодня на дворе 2011 год, но про повсеместное внедрение системы менеджмента качества говорить не приходится. Этому есть множество объяснений, говорит Марятов. И один из самых главных заключается в том, что стандарт позволяет сделать все процессы – производственные, организационные, управленческие, экономические и, самое главное, финансовые – прозрачными.
Помимо нежелания расставаться с откатами, мучит власть и банальный страх. «Вдруг я скажу не так, и меня выгонят, думают подчинённые, и творят, таким образом, из своего начальника божество. А тот начинает свято верить в свою непогрешимость и всезнайство и управлять в силу своего понимания. Не считаясь с тем, что его подчинённые могут работать активно, без оглядки на начальство выявлять различного рода недостатки и причины их возникновения и устранять их», – объясняет Марятов.
Третья причина – неумение и нежелание учиться. Менталитет у нас такой. Проявляется это нежелание и в школе, и в вузе. Тем более не хотят учиться чиновники, считая, что они своё за партами оттрубили.
«Система менеджмента качества – одно из средств, с помощью которого органы местной власти могут планировать и осуществлять свои действия, чтобы удовлетворить потребности и ожидания населения. Система менеджмента включает в себя организационную структуру органа власти, а также планирование, процессы, ресурсы и документацию, необходимые для достижения целей в области качества и обеспечения постоянного улучшения процессов, продукции и услуг. Стандарт ИСО 9001–2001 получил широкое распространение как база для развития такой системы. Внедрение этого стандарта позволит удовлетворить потребности граждан и обеспечить их доверие к власти», – говорит Марятов.
«Проверочная» система деятельности
После того как система менеджмента качества разработана, проводится самооценка деятельности органа власти. Модель самооценки позволяет оценить рабочие условия, улучшить административные структуры органов власти, улучшить оказываемые населению услуги. Для этого используется упомянутый выше государственный стандарт или более лёгкая схема – «Модель оценки CAF» (Европейская модель совершенствования управления в государственном секторе – Common Assessment Framework). В результате выявляются области, требующие оптимизации.
Кстати, использование системы менеджмента качества позволяет администрации местного органа власти обеспечить стабильность и управляемость территорий в экстремальных ситуациях.
Модель самооценки по стандарту ГОСТ Р 52614.4–2007 основана на 39 показателях, распределённых по четырём категориям: институциональное развитие для надёжного органа власти, стабильное экономическое развитие, социальное развитие, стабильное развитие окружающей среды. «Самооценка позволяет выявить уязвимые места и сильные стороны, разработать на этой основе программу совершенствования и развития своей деятельности, модернизации экономики муниципального образования», – поясняет Марятов.
Модель самооценки САF состоит из двух частей. Первая – действия, которые должна осуществлять администрация органа власти. Требуется выяснить, выполняются ли эти действия, и если да, то на какую оценку. То есть нужна оценка действий. Вторая часть – результат. Есть он или нет. И оценка этого результата. После чего нужно сопоставить обе части. Здесь посыл такой: если действия выполняются, то результат будет соответствующий.
У нас же сегодня для оценки деятельности муниципальных образований применяется только оценка результатов. Такой подход провоцирует человека на предоставление чуть лучшего или худшего результата. Марятов поясняет, что всё дело в психологии: «Представьте, человеку приходится делать какой-то отчёт. Если у него есть возможность показать полученный результат в чуть более выгодном свете, без всякого обмана, он этой возможностью воспользуется. Такая оценка по результатам не даёт гарантии достоверности. А если оценка недостоверная, то и решения по этому отчёту не могут быть верными».
Проведя подобную самооценку, можно определить работу органа власти. Достоинство модели: не надо никаких контролёров, надзирателей. Администрация сама себя проверяет, оценивает и сама для себя делает выводы, причём объективные.
Сегодня в Саратовской области лишь в одном муниципальном образовании осуществляется попытка внедрить систему менеджмента качества. Чуть больше года назад муниципальные служащие одного из районов провели самооценку своей деятельности. Все, включая главу, заполнили соответствующие анкеты. В результате анализа результатов получилась оценка «два». Сотрудники администрации тем не менее остались довольны, так как реально увидели, что и как они должны делать, работая с этим механизмом – системой менеджмента качества.
Сегодня сотрудники проводят самооценку во второй раз. Цель – определить изменения, которые произошли за этот период. Изменения не только в деятельности, но и в отношениях к этой деятельности.
Что это за муниципальное образование пытается улучшить таким образом свою работу, Марятов не говорит. Глава администрации, с которого стоило бы взять пример остальным, просит этого не разглашать. Есть опасение, что ему могут помешать воплотить в жизнь хорошую идею – работать профессионально, а не инстинктивно.