Казнодумы и казнолюбцы: саратовский бюджетный расклад переходит в политическую плоскость
Интересы жителей Саратова проигнорированы не только правительством, но и депутатами Саратовской областной думы. Завтра будет принят сразу в двух чтениях бюджет на 2011 год. Вместо 6 миллиардов, необходимых Саратову, областной уровень власти согласился дать два с небольшим миллиарда. Жёсткий бюджетный расклад в год выборов в городскую думу может стоить Ипатову кресла губернатора.
Город-раб, а не город-жемчужина
У государства собственных денег нет. Гигантская армия чиновников ничего не производит. Наполняют бюджет жители государства. Даже самая низкооплачиваемая нянечка детского сада ежемесячно отдаёт несколько сотен заработанных нелёгким трудом рублей в общегосударственную казну. Большинство жителей страны отдают государству налоговый долг тысячами рублей. Отдельные граждане – миллионами. Предприятия – миллиардами.
Чтобы понять, как государственные деньги двигаются туда и обратно, легче всего представить государство в виде гигантской корпорации. В каждом государстве-корпорации денежные потоки направляются по-разному. В одном высший уровень власти доверяет собирать и расходовать налоговые и другие сборы прямо на месте, оставляя себе только совсем немного денег на особые услуги. И в этих государствах рядом вполне себе законно сосуществуют более бедные и более богатые административно-территориальные единицы. В другом государстве-корпорации на самый верх забирают побольше денег, чтобы помочь ими тем административным единицам, что объективно не могут собрать с налогоплательщиков нужный объём дани. В третьем государстве высшие органы власти совсем не доверяют низшим по вертикали. И здесь законами определено, что наверх собирают практически всё, а вниз спускают сколько получится. В российском государстве последних лет всё устроено по последнему варианту.
За сбор налогов и других платежей в общую казну отвечают в нашей стране все нижележащие после федерального уровня исполнительной власти. Но принимать отчёт об усердном труде на общегосударственное благо от каждой деревушки и от каждого малого предприятия нереально. И потому за них отчитывается областной уровень. Он поставлен как бы смотрителем за более мелкими сборщиками. При этом областной уровень заставить нижеследующий (муниципальный) уровень власти собирать больше денег по закону не может. Он может его стимулировать делать лучше общее дело, став союзником и помощником, или шантажировать, заняв позу благодетеля, по настроению решающего казнить или миловать.
Союзников и помощников муниципалитетам среди властей областного уровня в России мало. Отследить их легко по доле помощи регионального бюджета столице региона. Несомненные российские фавориты считаются на пальцах одной руки. Это Казань, где из регионального бюджета дают городу в виде финансовой помощи около 8 миллиардов рублей плюсом к самостоятельно собранным 9–10 миллиардам. Это Красноярск, где финансовая помощь городскому бюджету от региона составляет те же 10 миллиардов плюсом к собственно городским 10–14. Это Мурманск с 45-процентной поддержкой с регионального уровня. И, пожалуй, всё. Остальные города – столицы регионов – довольствуются в лучшем случае 25-процентными вливаниями денежной помощи с регионального уровня.
Саратов со своими собственными доходами в 7 с небольшим миллиардов рублей на текущий день может рассчитывать на два с небольшим миллиарда из областного бюджета. То есть доля области в исполнении общегосударственных обязательств вполне среднестатистическая общероссийская. И этим областная власть вполне может себя успокаивать, посчитав себя очень даже хорошим управленцем. На самом деле областная власть – плохой управленец. Потому что она забыла, что Саратов входит в число 15 крупнейших городов России (без Москвы и Петербурга) и мерить уровень его материального благополучия следует их мерками, а вовсе не среднероссийскими.
Если сделать сравнение корректно, то станет понятно, что саратовская областная власть безбожно, не задумываясь о последствиях, выкачивает из областной столицы всё что только можно и ещё чуть-чуть. В итоге город вынужден жить в рамках бюджета, сравнимого в абсолютных цифрах с бюджетами таких городов, как Пенза (500 тысяч населения), Липецк (500 тысяч), Тула (500 тысяч). В Воронеже, сопоставимом с Саратовом по численности, бюджет ежегодно на два-три миллиарда больше. В Волгограде, тоже немножко не дотягивающем до миллиона человек, городской бюджет больше саратовского на 6 миллиардов. В Самаре – на 5. Чего уж говорить о Красноярске, Краснодаре, Перми, где городской бюджет больше саратовского на 10 и даже на 20 миллиардов рублей.
На территории города Саратова в последние годы собирается несколько десятков миллиардов рублей, которые напрямую идут в областной и федеральный бюджеты. Но город Саратов – несомненный донор бюджета – уже нельзя назвать партнёром области, жемчужиной её налоговой базы. Это не партнёр, на которого делают ставки, и даже не крепостной, вынужденный гнуть спину на хозяина за оговорённую плату. Саратов – обобранный раб, которого погоняют палкой и лишают пайки в целях наказания и устрашения. Саратову велено самому на себя зарабатывать.
А я денежки люблю!
Лет десять назад такую позицию областной власти по отношению к городской можно было оправдать. Налоговая база города формировалась тогда совершенно по другим принципам. Грубо говоря, городу причиталось понемножку от всех налогов, собираемых на его территории. В доходную часть шла часть налогов от прибыли, от имущества предприятий, от игорного бизнеса. При этом по закону муниципальная власть распоряжалась всеми этими деньгами на доверии граждан, которые как бы выбирали мэра города.
Когда тогдашний мэр Саратова Юрий Аксёненко нравился главе областной власти Дмитрию Аяцкову, городу увеличивали нормативы отчисления от налогов, когда нравиться переставал – резко срезали. Мотивировали резню непрозрачностью расходов городской власти. Пригрозили, что резать доходы будут ровно до тех пор, пока Саратов не начнёт отчитываться, на что тратит деньги. Хотели поставить в позу покорности. Не вышло. Город упёрся и сослался на федеральное законодательство, которое позволяет муниципалитетам за собственные доходы ни перед кем не отчитываться.
Примерно с 2004 года у города Саратова копились долги перед банками, поставщиками услуг и перед жителями города исключительно по этим двум причинам – упёртости руководителей двух уровней. Каждый из них, расставив ноги, закрепился на своей позиции.
В 2005 году сменилось руководство областной власти, в 2006-м к руководству города пришли другие люди. Юрий Аксёненко отбывает в колонии общего режима уголовное наказание за допущенное самоуправство. Дмитрий Аяцков подруливает всеми регионами из администрации российского президента. Но в Саратове нет теперь не только этих двух сопротивленцев нормальной жизни города. Нет также многих налогов, которые раньше формировали его бюджет. Одни отменили на федеральном уровне (например, налог на игорный бизнес и налог на ЖКХ), нормативы по другим зажала область.
Почему в доходную часть бюджета Саратова не поступают отчисления от налога на прибыль? Это ведь не запрещено федеральными законами. Минфин России выступает всего лишь против того, чтобы передавать на муниципальный уровень весомую часть этого платежа. Но в Саратове даже невесомой части налога, показывающего, как себя чувствует бизнес на его территории, не видно. А вот Красноярск получает в свой городской бюджет 20 процентов этого налога, Воронеж – пять процентов.
Почему только в 2010 году Саратову была передана четверть платежей транспортного налога, собираемого с автовладельцев, которые ездят по его разбитым улицам? Ведь федеральный закон не запрещал этого делать и раньше. Областные власти хоть в лице правительства, хоть в лице депутатов областной думы имели (и имеют) право передать городу хоть 100 процентов транспортного налога. И тогда Саратов мог бы абсолютно законно получать ежегодно 600 миллионов рублей. В его бюджете они зафиксировались бы как видимые 10 процентов доходов, тогда как в областном бюджете составляют допустимую погрешность – меньше одного процента. На все «почему» есть только один ответ: областная власть желает сама сидеть на бюджетных потоках, распределяя их по своему усмотрению.
Шантаж для шанса
При обсуждении консолидированного бюджета Саратовской области на 2011 год была показана наглядная картинка рабской зависимости муниципалитетов от воли областного правительства и депутатов областной думы. Сначала своими решениями по нормативам отчислений налогов они снизили собственные доходы всех муниципальных образований, включая Саратов, до 14 миллиардов рублей (среди них 7 саратовских), надеясь собрать себе в кубышку с муниципальной базы (другой-то нет) более 50 миллиардов. А потом снизошли отдать с барского плеча опять же всем жителям городов, районов и сёл ещё 14 миллиардов рублей. Саратову достанется из этого куша чуть больше двух. У областной власти в руках останется 37.
Деньги в муниципалитеты область отдаёт не просто так. В последние годы все они адресные и спускаются вниз вместе с полномочиями – платить врачам, учителям, ремонтировать дороги, обеспечивать каждому саратовцу возможность передвигаться по городу. Саратов подсчитал, сколько денег ему надо для выполнения всех этих и других переданных сверху государственных полномочий. Получилось что-то около 5–6 миллиардов. Обещали пока два. Полномочия не сняли. Их придётся исполнять на свои деньги. А это значит, что своих денег не хватит на выполнение муниципальных полномочий: благоустройство города, ремонт водопровода, освещение. Всё как всегда, с той разницей по сравнению с прошлыми годами, что город решил любой ценой наполнить бюджет до приемлемого уровня. Для того чтобы сказку сделать былью, придётся жёстко и ярко отстаивать своё право на законные деньги с областного уровня.
Шанс получить их у города есть. Потому что впереди выборы. И отец-губернатор, какими бы высшими соображениями ни оправдывался (типа подкормить за счёт хорошо зарабатывающего сына не умеющих зарабатывать детей и не способных к этому детей-инвалидов), отвечает за политические настроения всех жителей области, треть которых приписана к Саратову. Свалить вину за плохие настроения саратовцев на главу города Грищенко у Ипатова не получится. Где-то в глубине души он должен понимать, что глава города, которого из российского тяжеловеса сделали провинциальным городом С, для высших федеральных властей не слон, а комар.
Вряд ли на федеральном уровне кто-то знает даже фамилию Грищенко. А вот фамилия «смотрителя» Ипатова и президенту, и председателю российского правительства известна. Поэтому саратовский губернатор, противопоставляя себя саратовскому мэру, накажет сам себя шумихой вокруг своего имени на федеральном уровне. Ведь за плохие настроения саратовцев с плеч полетит именно губернаторская голова.
Вторым шансом наполнить саратовский бюджет является увеличение доли собственных неналоговых доходов. Пока в плане бюджета Саратова она составляет 22 процента. Это больше, чем в прошлые годы, когда о наполняемости неналоговой части казны мало заботились, но меньше, чем могло бы быть. В Краснодаре эта часть составляет 30 процентов, в Уфе – 39, в Кемерове – 53, в Великом Новгороде – 55. Допустим, в Саратове всё, что можно и нельзя, продали во времена мэра Аксёненко. И всё равно у саратовских неналоговых доходов есть два важных денежных потока – доходы от сдачи в аренду имущества (помещения и земля) и доходы бюджетных учреждений. Грищенко не раз объявлял о том, что будет бороться за то, чтобы вернуть в муниципальную собственность всё сворованное ранее, заставит платить за использование муниципальной собственности всех не желающих это делать, обложить штрафами всех не спешащих платить. И если ему это удастся, то молодец будет именно Грищенко, а не Ипатов.
Среди трёх карт, которые реально есть на руках у Грищенко, он видит и козырный туз федеральной масти. Дело в том, что федеральный минфин в этом году будет играть по обновлённым правилам. Суть их в отказе финансировать регионы, города и посёлки просто так – и даже вслед за полномочиями. Объявлено, что теперь деньги пойдут только на большие дела, результаты которых доставят всем удовольствие. В Саратове такими делами видится ремонт всех учреждений здравоохранения и порядок в каждом дворе.
Если удастся донести важность этих направлений до федерации, то в Саратов придёт помощь в несколько миллиардов рублей. И когда эти федеральные миллиарды изменят саратовскую картинку, молодцом снова будет Грищенко. А «смотрителя», мешавшего все эти годы развернуться сильному городскому управленцу, могут объявить помехой и опять же снять с должности. В назидание всей стране, где таких «смотрителей», увы, немало.
Принимая всё это во внимание, губернатору выгодно как можно быстрее реорганизовать управленческий процесс и поставить расцвет областного центра во главу угла своей деятельности. Для начала ему придётся вспомнить благополучно забытый региональный закон «О статусе административного центра Саратовской области», принятый ещё четыре года назад. Если он этого не успеет сделать, будет ярко видно, что областные собаки лаяли, а городской караван шёл, не обращая на помехи внимания.