Опять и снова погоняли из пустого в порожнее
У этих людей нет идей. У них нет храбрости говорить прямо. У них нет мужества обострять проблему по максимуму. И нет веры в то, что они будут услышаны. Но они считают, что вода камень точит. И малюсенькая общая победа лучше большого личного поражения. Я хочу рассказать вам не о том, как в тюрьме шаг за шагом готовят восстание. И не о том, как слепые и глухие двигаются по краю пропасти. В минувший четверг в парламентском центре Саратовской областной думы состоялось выездное заседание бюджетного комитета Совета Федерации. Зал был полон депутатами, муниципальными руководителями, общественниками. Пытались обсуждать горячую тему – межбюджетные отношения.
Убил, убил и закопал
Нынешний президент страны Владимир Путин начал убивать межбюджетные отношения году так в 2005-м. То есть на своем втором сроке. До этого, в первый срок, он пытался их развивать. Говорил красивые слова о том, что у бюджета должно быть три уровня. И что наиболее приближенный к людям уровень власти – муниципальный – хорошо бы снабдить «удочками», то есть дать ему такую налогооблагаемую базу, чтобы ее можно было развивать на радость себе и жителям сел и городов.
Жутко жадные до чужих денег бояре и дворяне, которые толпились у путинского трона, с такими идеями не согласились. Они капали первому лицу государства на мозги без устали своими подозрениями и умозрениями ровно до тех пор, пока не вдолбили, что деньги в руках губернаторов и мэров – зло. Деньги делают людей самостоятельными, помогают им набирать политические очки и растят соперников президенту. Так что свободным и нестесненным в бюджетных тратах должен быть и всегда оставаться только федеральный центр. А всем остальным надлежит голову склонить, шею напрячь и, глаз не поднимая, тянуть доверенную территорию куда велено. Устал, упал на колени – не дергайся. Ползи, изнемогая, в федеральный центр, моли униженно, чтобы деньжат подкинули. Не звери же там сидят наверху, что-то да дадут правильно себя ведущему губернатору. А если организует он потом на своей территории песни и пляски во славу федерального центра, то в следующий раз, глядишь, и охотнее с ним деньгами поделятся.
Практически все руководители регионального уровня власти эту новейшую российскую межбюджетную науку быстренько усвоили и стали учить такой премудрости мэров. А вот на муниципальном уровне, которому доставались уже совсем крохи, чаще случались взбрыкивания. Потому что муниципальный уровень власти, как правильно говорил еще в первый срок нынешний президент России Владимир Путин, ближе к людям. И до него еще долетают стоны населения и ропот его нарастающего негодования. И с этого уровня власти руководители вынуждены доносить наверх хоть какую-то правду о том, что дальше гайки винтить нельзя. Резьбу сорвет, какими бы интересами ни руководствовались подкручивающие.
Вон в Саратове скоро прорвет все трубы водоканальные (не на что было их перекладывать), остановятся трамваи и троллейбусы (нечем платить за электричество), зарастут тротуары мусором (нет денег на бензин для машин СпецАТХ), а дороги наступающей зимой и вовсе могут превратиться в непроезжую часть (нечем их будет чистить, ох нечем). И никаких надежд на то, что что-то изменится, у главы Саратова Олега Грищенко уже не осталось. А ведь всего каких-то три года назад он говорил, прямо глядя в камеры журналистам, что президент наконец услышал глав муниципалитетов, и в стране скоро обязательно изменятся межбюджетные отношения, и не всё будет забираться в федеральный бюджет. Поделится федеральный центр налоговыми и неналоговыми сборами с другими уровнями власти. Но через три года бюджет Саратова как был 12 миллиардов рублей, таким и остался. А если вспомнить об инфляции и девальвации, то они обесценили эти сегодняшние 12 миллиардов минимум на треть в сравнении с покупной способностью денег в 2013-м, например, году.
Федералы долгие годы не делились бюджетом идейно. И мозги муниципалам вправляли знатно. Вы нам на одну чашку весов накладываете канализацию да бездорожье в своем Мухосранске? А мы вам на другую чашу – Олимпиаду! Мало Олимпиады, где мы всех порвали и всем доказали, нате вам еще Новороссию! Не жалко наших русских братьев под гнетом проклятых украинских фашистов, подумайте о том, зачем вам дороги и канализация, когда вся американская рать рвется сломать хребет великой стране с великим народом. Вам еще не понятно, почему военный бюджет России требуется увеличить в 2016 году до стоимости Олимпиады в Сочи? Вы еще продолжаете что-то петюхать про свои колдобины и канализационные стоки? Да вы предатель государственных интересов! Ну а если поняли, что они важнее ваших мухосранских, то работайте дальше.
Что мог, то и сказал
Эта вводная часть нужна была для того, чтобы вы поняли, почему мэр Саратова Олег Грищенко не бросал с трибуны жестких обвинений представителям федеральной власти, приехавшим в Саратов. По большому счету, даже то, что он прочитал с листа в защиту прав муниципального бюджета, можно приравнять к самоубийству. Потому что на заседании бюджетного комитета СФ он все-таки обозначил те проблемы, решение которых могло бы существенно изменить жизнь в городах и поселках, и призвал всех заинтересованных в этом объединить усилия по поддержке муниципальных образований.
Он сказал о том, что «несмотря на увеличивающееся количество вопросов местного значения доля налогов, поступающая в бюджет города, год от года снижается»: «Так, если на момент принятия в 2003-м году 131-го федерального закона об организации местного самоуправления в бюджет Саратова поступало 21,3% от суммы собираемых на территории города налогов, то в 2014 году только 6,3%». При этом экономика города не стояла на месте. Грищенко не привел убийственные цифры, говорящие о том, что десять лет назад общая сумма налоговых платежей, которые распределяются затем в разные уровни бюджета, составляла 50 миллиардов рублей. А сейчас уже можно говорить о 80 миллиардах. Но отметил, что «ежегодно город собирает налогов всё больше, а получает в результате распределения все меньше», и такой порядок вещей обусловлен изменениями федерального и областного законодательства. В пример привел налог на доходы физических лиц (НДФЛ).
Раньше в саратовский бюджет шли 20 процентов от общего объема сбора на территории муниципалитета, а потом на федеральном уровне решили, что и 15 процентов хватит. А областной уровень власти даже с этим не согласился. И снизил до 11,6 процента единый норматив отчислений в местный бюджет по налогу на доходы физических лиц.
В федеральный бюджет забираются сейчас все штрафы за нарушение миграционного законодательства и даже за нарушение правил безопасности дорожного движения.
В областной бюджет забирается в последнее время весь транспортный налог, который собирается в Саратове, хотя были времена, когда он оставался здесь полностью.
«Положение муниципальных образований близко к критическому», – сказал Олег Грищенко членам Совета Федерации. В 2015 году минимальная потребность на исполнение полномочий собственными средствами составляет для Саратова около 20 миллиардов рублей, но вышестоящая власть считает, что жизнь в городе можно сделать сносной, и имея менее 7 миллиардов рублей в год. Неисполненные полномочия приводят к судебным искам. Руководствуясь многочисленными законами, суды принудительно взыскивают с муниципальной казны огромные суммы, что в свою очередь еще уменьшает возможности бюджета. Муниципальный долг по состоянию на 1 января 2016 года окажется практически предельным. Больше занимать будет нельзя, чтобы не нарушить бюджетные правила, установленные законом. И единственная возможность системно исправить ситуацию состоит в решении о передаче части собираемых налогов на муниципальный уровень.
Грищенко не сказал в своем выступлении про то, что на эту бюджетную революцию требуется государственная политическая воля и ее надо обязательно найти. Может быть, потому что он выступал под занавес заседания. И уже услышал к этому времени, что единственным облегчением для муниципалитетов рассматриваются бюджетные кредиты от областного уровня власти. Дело это добровольное, и выдавать их Саратову по аналогии с теми дешевыми кредитами, что в последние годы дает регионам федеральный уровень власти, губернатор Саратовской области Валерий Радаев вряд ли будет. Губернатор наш хочет быть хорошим перед федеральным уровнем власти, а вовсе не перед муниципальным.
|
Работники табачной фабрики не виноваты
Объясните кто-нибудь Александру Соломонычу, что транспортный налог, который платит табачная фабрика, полностью идет в региональный бюджет, и налог на доходы физических лиц, работающих на фабрике, остается в консолидированном бюджете Саратовской области. А еще табачная фабрика делает перечисления в региональный фонд медицинского страхования за своих работников, и они совершенно законно могут пользоваться бесплатной медицинской помощью на ее территории – хоть в поликлиники ходить, хоть в больницы. |
Глава Общественной палаты Саратовской области Александр Ландо никак не разберется, какие налоги куда идут. На выездном заседании бюджетного комитета СФ он сел в лужу с НДФЛ, транспортным налогом и отчислениями в фонд обязательного медицинского страхования. Начиналось его спонтанное выступление броско. С главной заботы областной власти последнего года – заполучить себе хотя бы немного от акцизов, которые саратовская табачная фабрика целиком перечисляет в федеральный бюджет. Обозначив, что фабрика в центре Саратова производит 40 миллиардов сигарет в год и отдает за их производство 27 миллиардов рублей федеральному уровню власти, он возмутился, что тысяча людей, которые работают на этой фабрике, «ездят по нашим дорогам, ходят в наши поликлиники».Губернатор сверил часы
Валерий Радаев открывал своим вступительным словом заседание. И да, он сказал о том, что на территории области собирается налогами 118 миллиардов рублей, но 48 процентов от этого объема доходов забирает себе федеральный центр. И это вроде неправильно. Потому как не зря же говорят: «Успешные регионы – успешная Россия». Но большую часть речи он все же посвятил рассказу о том, как у нас, несмотря на безденежье, получается быть успешными. «В целом нам удается обеспечить стабильное финансирование взятых на себя социальных обязательств». «И в жестких условиях сложившихся пока удается добиваться неплохих результатов». Да, у нас есть «проблемы, связанные с высоким уровнем долговой нагрузки и дефицитом бюджета», но хорошо, что вы приехали. «Такие встречи с профессионалами приносят неоценимую помощь. Дают возможность сверить часы...»
Все эти пританцовывания губернатора перед московскими гостями смотрелись печально. Но мы же не знали, что, комментируя итоги заседания, Валерий Радаев поведает, что за кулисами мероприятия (или, как говорят, «на полях») рассказывал о финансово-экономической ситуации в нашем регионе заместителю министра финансов РФ Леониду Горнину. И предложил минфину проанализировать наш региональный бюджет в качестве эксперимента. Губернатор готов услышать про свои недоработки. Но не исключает, что анализ может показать и другое. Например, выявит, что рост бюджетных долгов региона происходит не по нашей вине. Просто мы из кожи лезем, чтобы выполнить указы президента про повышение зарплат бюджетникам, когда другие опустили руки. Хотя вру: про кожу губернатор вряд ли сказал заместителю министра.
Заместитель председателя саратовского правительства обозначил
Александр Соловьев попытался донести до членов бюджетного комитета СФ проблемы с региональным бюджетом «в условиях жестокой макроэкономичсекой неопределенности».
1. Нельзя давать преференции по местным налогам с федерального уровня. Это ведет к бюджетным потерям. Самый яркий пример – федеральный закон о возврате НДФЛ. За два года действия закона возврат платежей этого налога жителям Саратовской области составил более двух млрд рублей. Досаждают саратовским властям и льготы на вновь вводимое имущество.
2. Нужно что-то делать со взносами в ФОМС. Дефицит программы здравоохранения в Саратовской области – около пяти миллиардов рублей. При этом правительство области вынуждено платить очень большие взносы за неработающих граждан. (Александр Ландо на этом заседании называл объем этих взносов – 8 млрд рублей, ранее министр экономического развития области мерил эти взносы десятками миллиардов.) Но, по словам Александра Соловьева, «у нас эти взносы больше, чем у Москвы». Что, конечно, неправильно.
3. Бюджетные кредиты из федерального центра – это, конечно, хорошо. Структура долга областного правительства выглядит сейчас лучше, чем несколько лет назад. Но в этом году истекает срок возврата по первым бюджетным кредитам. А денег на их отдачу мы так и не сэкономили. И, значит, правительство Саратовской области вынуждено будет занять деньги в банках, чтобы отдать федеральному бюджету. Получается, от чего ушли, к тому и пришли. Так что долги по бюджетным кредитам нужно или списывать, или продлевать срок их возврата.
4. Постоянным повышением зарплат бюджетникам людей обнадежили с федерального уровня, но планку по выплатам обещанных выплат областной власти приходится удерживать собственными силами. Забрать ответственность за исполнение обещания нынешнего президента Владимира Путина на федеральный уровень Александр Соловьев не попросил. Не посмел, надо думать.
Арии московских гостей
Теперь наконец посмотрим, с чем приехали члены бюджетного комитета СФ в Саратов. Дело в том, что примерно год назад члены бюджетного комитета взяли на себя трудную миссию создания новой концепции межбюджетных отношений. Выехали в Пермь и набросали там «дорожную карту» продвижения своих новшеств. В Саратове решили ее подытожить.
Владимир Петров, первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, сказал, что это был амбициозный план и что в течение года никто не жалел о том, что его приняли. Работа комитета стала системнее.
Сенаторы поняли, что региональные долги растут не просто так. (За год они выросли с 1,7 триллиона рублей до 2,2 триллиона.) Острейшей проблемой регионов стала реализация задач, связанных с майскими указами президента. Федеральная помощь за покрытием выплат на повышение оплаты труда бюджетникам недостаточна. Ее добавляют по крохам в течение года. А на 2016 год в федеральный бюджет сразу заложили явно недостаточный объем средств на эти цели. Всего 30 млрд рублей – это в два раза меньше, чем в предыдущий год и почти в два раза меньше реальных выплат, которые минфин России оценивает в 53 миллиарда рублей. Члены бюджетного комитета поставили перед собой задачу изыскать недостаточные 23 млрд рублей при обсуждении бюджета следующего года. Как справятся – увидим. Но могу дать совет – присмотреться к военной части бюджета. Там, если не врут финансовые аналитики, на 2016 год заложены 2,5 триллиона рублей.
Пока российское правительство решает проблему высоких долгов регионов бюджетными кредитами. На сегодняшний день в среднем они составляют в общем долге регионов долю около 40 процентов. Бюджетные кредиты практически бесплатны. И это означает, что меньше надо платить банкам за обслуживание коммерческих займов. Петров сказал, что расходы по обслуживанию государственного долга регионального уровня снизились в этом году на 20 млрд рублей. «Это значит, что мы высвободили эти деньги регионам для других целей», – подчеркнул докладчик. О том, что банки лишились этих миллиардов, его слушатели сами догадались. Практику выдачи бюджетных кредитов обещают продолжить. Но пока в законе о федеральном бюджете на 2016 год на эти цели предназначено меньше денег, чем в прошлом году. «Будем концентрировать внимание на этом», – пообещал Петров.
Самое трудновыполнимое обещание членов бюджетного комитета СФ – наведение порядка в выдаче субсидий субъектам РФ. Напомним, что субсидии – это безвозмездные деньги из вышестоящего бюджета, которые носят целевой характер и чаще всего выдаются на условиях софинансирования от того уровня бюджета, кому передаются. Неиспользованные субсидии должны возвращаться. А теперь смотрите, что предлагает бюджетный комитет СФ.
1. Укрупнить субсидии.
2. Увеличивать долю федерального бюджета в объеме субсидий, оговорив ее на уровне 70 процентов, а лучше и всех 95-ти.
3. Огромное количество этих субсидий заменить ограниченным количеством по принципу «одна субсидия на одну госпрограмму».
Если не удастся закрепить новый подход к субсидиям в проекте бюджета на 2016 год, сенаторы обещают добиваться этого в первом квартале следующего года...
Кое за что сенаторы, кстати, уже готовы отчитаться. Например, с их подачи в этом году вступила в силу новая глава Налогового кодекса про налог на имущество физических лиц. «Мы ее мучили 15 лет, – сказал Владимир Петров. – Налог на имущество физических лиц будет считаться теперь на основе кадастровой стоимости. Суммы этого налога вырастут, местные бюджеты получат поступления».
Как за эту федеральную новацию люди будут клясть муниципальную власть, догадаться не сложно. Но к бюджетному комитету СФ какие претензии? До них донесли, что губернаторам сложно, муниципальным властям еще труднее – они без денег. Вот для губернаторов и мэров сенаторы и постарались. Люди-то молчат. Поддерживают федеральную власть. Одобряют ее действия.
Следующая новация, позволяющая наполнить местные бюджеты, – налог с продаж. Его еще называют налогом с торговли, налогом с оборота торговли. Несколько процентов плюсом к каждой своей покупке платят сейчас как минимум жители Москвы. Но, скорее всего, эту практику распространят в скором будущем на все регионы.
Есть от чего напрячься и тем, кто привык в последние годы покупать спиртные напитки на нелегальном алкогольном рынке. Сенаторы предлагают «ограничить хождение на территории РФ немаркированной в соответствие с российским законодательством алкогольной продукции, являющейся продукцией стран Евразийского союза». Искоренить дешевую водку казахстанского производства из приоритетов распробовавших ее российских граждан вряд ли получится. Но наценка «за риск» сделает эту продукцию дороже. Сбудется ли расчет на то, что большинство решит, что лучше покупать в магазине водку своего регионального завода, пополняя бюджет области?
Главное, как сказал Владимир Петров, – предложить меры, не несущие вред федеральному бюджету. Он не просто так это на самом деле сказал.У него есть понимание, что «как бы экономика (российская) попала в стагфляцию». Да, у него «есть уверенность в том, что спад до начала 2016 года будет преодолен, и цены будут достаточно стабильно себя вести», и вообще «есть определенная уверенность в том, что 2016 год будет лучше 2015-го», но федеральный бюджет в эти сложные времена лучше все-таки не дербанить. Не стоит сейчас говорить о революции в межбюджетных отношениях. Лучше потихонечку действовать.
Например, можно предложить правительству для субъектов РФ, направляющих в федеральный бюджет более 50 процентов собираемых с территории доходов, предусмотреть дополнительную помощь в виде дотаций в таком объеме, чтобы они доводили долю региона при разделе платежей как раз до уровня 50 процентов.
Еще хорошо бы провести ревизию полномочий разных уровней власти. С тех пор, когда федеральные законы № 95 и 131 принимались, расходные обязательства органов региональной и муниципальной власти возросли, но на какую сумму, никто не знает. «Правительство, к сожалению, этим не занялось. А надо всё это посчитать. И задаться вопросом: если федеральный центр финансово эти полномочия не обеспечивает, то надо от этих полномочий отказываться», – предполагал Владимир Петров.
Следующий шаг в помощь регионам – «все действия по финансированию здравоохранения стянуть на федеральный уровень, за исключением остающихся на региональном уровне расходов». В этом случае не нужны будут территориальные фонды медстрахования и останется только федеральный фонд. Но надо сделать до середины ноября все расчеты и понять выгоду от такой реорганизации.
Но самой эффективной мерой стал бы переход на дифференцированную шкалу налогообложения доходов физических лиц. А что? Число миллионеров в стране не сокращается. А все продолжают платить подоходный налог в размере 13 процентов. С богатых нужно брать больше. «Я думаю, что люди нас поддержат», – сказал Петров.
Заместитель министра финансов РФ Леонид Горнин подтвердил в своем выступлении, что субсидий, передаваемых на региональный уровень, очень много. Более 40 видов субсидий предоставляется только в сельском хозяйстве. Надо оставить там одну.И предложить губернаторам нести ответственность за эффективность ее использования.
Да и вообще, как выяснилось, российский минфин смотрит в одну сторону с членами бюджетного комитета СФ. Но минфин хотел бы подчеркнуть, что для него самым важным из преобразований видится понятная методика распределения трансферта денег с одного уровня бюджета на другой. Сейчас этого нет. Леонид Горнин внятно намекнул, что сейчас минфин работает как кассир, удовлетворяя распоряжения по передаче денег губернаторам. А он хотел бы какой-то культуры межбюджетного планирования, а не ручного управления в пользу отдельных губернаторов.
Леонид Владимирович совершенно нормально относится и к идее пересмотреть налоговые льготы, которые федеральный уровень спускает на нижестоящие этажи власти. Нельзя на уровне федеральных министерств принимать локальные, ведомственные акты, которые увеличивают нагрузку на субъекты. В пример привел пересмотр педагогической нагрузки в приказе министерства образования. У регионов сразу подскочили выплаты на заработную плату педагогам.
Основной посыл этого выступления про совершенствование межбюджетных отношений – нужно дать большую степень свободы губернаторам на принятие решений по использованию средств федерального бюджета.
Аудитор Счетной палаты России Юрий Росляк изящно очертил бардак, который творится с полномочиями разных уровней власти. Оказывается, в 2015 году регионы должны были представить в минфин реестры своих расходных обязательств. Но в этом процессе произошел сбой. В июне минфин России разослал телеграммы с предупреждением, что реестры в ранее установленный срок предоставляться не должны. Потому что у отчетов будет другая форма. 1 июля был издан приказ о новых формах реестра. Но он был зарегистрирован только в середине августа. Вот поэтому в минфине до сих пор нет свода реестров расходных обязательств субъектов РФ. И нечего ему анализировать. В лучшем случае 1 декабря доложит минфин правительству о положении.
Юрий Витальевич напомнил, что раньше полномочия регионы выполняли в том объеме, который могли обеспечить доходы субъекта. Сегодняшняя система требует не просто выполнения своих и дополнительных полномочий, но и делать это надо на жестко зафиксированном уровне и в жестко установленный срок. Самый наглядный пример – программа сноса аварийного жилья и переселения людей. У нее жесткий срок выполнения – 1 сентября 2017 года. Но вместо того, чтобы спокойно ждать на это средства из федерального центра (это же федеральная программа, а не местная), российские губернаторы и мэры должны обеспечивать свою часть софинансирования. То есть, помимо текущих расходов, предусмотреть при любом состоянии бюджета капитальные расходы для выполнения этой задачи.
«Бюджет 2016 года сформирован без учета анализа обеспеченности полномочий субъекта РФ финансами. Законопроектом не предусмотрено повышение предсказуемости системы межбюджетных отношений... Объемы финансовой помощи регионам не имеют объективного обоснования. Всё сохраняется в бюджете 2016 года – и чрезмерное многообразие трансфертов, и многообразие условий их предоставления...» – говорил Юрий Росляк. Давайте на этом поставим точку.