Нулевые чтения и ноль внимания – не одно и то же?

Общественной палате России хотят разрешить рассматривать внесенные в Госдуму законопроекты до того, как к этому сложному делу приступят сами законодатели. Общественная палата Саратовской области, стремясь во всем быть первой, уже добилась принятия в первом чтении законопроекта, предусматривающего предварительное рассмотрение ею социально значимых законопроектов.

Областная дума: за или против «народа»?

Саратовская региональная общественная палата хочет стать первой, кого допустят до законотворческой деятельности. Законопроект «О внесении изменения в ст. 9 Закона Саратовской области «О Саратовской областной думе» был внесен на рассмотрение регионального парламента в январе этого года. 16 апреля законопроект о «нулевых чтениях» был одобрен для принятия в первом чтении на заседании комитета по госстроительству и местному самоуправлению Саратовской облдумы. Неутомимый председатель общественной палаты Александр Ландо, твердя о «наказе президента», не дает документу запылиться, и на заседаниях рабочей группы комитета к нему возвращаются вновь и вновь. Вначале бюджетный комитет обл­думы дал отрицательное заключение на законопроект, но Александр Ландо смог переубедить главу комитета Николая Семенца.

По замыслу инициаторов нововведения, все социально значимые законопроекты перед внесением на рассмотрение комитета областной думы должны быть одобрены общественной палатой. Изначально говорили о сроке рассмотрения палатой в течение 30 дней, потом его сократили до 20.

Юридически такое понятие, как «нулевые чтения», не закреплено и будет использоваться термин «предварительное рассмотрение». Есть сложности и с определением «социально значимых законопроектов», его нужно прояснить. Общественники под ними понимают самые важные законопроекты, затрагивающие интересы широкого круга населения. По словам Александра Ландо, в него обязательно войдут все проекты, вносимые «социальными» министерствами.

Депутаты обсуждают, справится ли общественная палата со взваливаемыми на себя обязательствами. Александр Гайдук замечает, что в общественной палате итак обсуждаются широкий круг вопросов, «от трусов и лифчиков в аллее Роз» до серьезных проблем, с привлечением самого широкого круга лиц. Так что с новыми задачами она точно справится.

Депутат-коммунист Сергей Афанасьев, ставший главным критиком законопроекта, не уверен, что палата может давать оценку законам, не имея соответствующего аппарата. «Почему именно общественная палата, а не какая-нибудь партия или ОНФ? Важные законопроекты и без этого проходят публичные слушания, обсуждаются на круглых столах», – говорит Афанасьев. Он добавляет, что никто не запрещает общественникам присутствовать на заседаниях комитетов, на которые члены палаты с удовольствием приходят, вносят свои замечания.

«Вы говорите, что вы за народ, а сейчас выступаете против», – укоряет в ответ Александр Соломонович Ландо. Он обещает, что палата обеспечит более качественную экспертизу законопроектов, нежели чем по результатам публичных слушаний. Перевести право «нулевых чтений» в законодательную плоскость нужно, со слов Ландо, потому, чтобы в случае ухудшения отношений с областной думой и правительством области общественная палата могла за себя, то есть за гражданское общество, постоять.

Председатель комиссии по региональному развитию и местному самоуправлению общественной палаты области Александр Степанов уверен в необходимости принятия законопроекта о «нулевых чтениях» как на территории области, так и на федеральном уровне: «Общественная палата на то и общественная, чтобы отражать интересы общества. Наиболее значимые документы, конечно, должны проходить предварительное обсуждение до того, когда будет рассматриваться в комитетах на рабочих группах, – сообщил он «Газете недели». По мнению Степанова, увеличение участников законотворческой деятельности позволит повысить обоснованность принятия того или иного решения. Благодаря общественной палате удастся «почувствовать настроение людей в той сфере, в которой их затронет тот или иной нормативный акт».

Депутат Сергей Афанасьев в свою очередь напоминает, что законотворческая деятельность относится к прерогативе законодательного органа власти. Произойдет изменение организационно-правового порядка рассмотрения законопроекта парламента, надобность в котором не столь очевидна: «Есть три чтения. В первом обсуждается концепция законопроекта, его основные положения, дается оценка соответствия Конституции. Во втором вносятся важные поправки, в третьем – редакционные. Так называемые нулевые чтения мало того, что будут дублировать функции первого чтения, так еще и будут проводиться за пределами стен парламента».

Он подчеркивает также, что словосочетание «нулевые чтения» – это не более чем фразеологизм, далекий от юридической терминологии: «Ну, сказал президент в послании Федеральному Собранию так-то. У него там в послании масса разных пословиц и поговорок, образных выражений – и что, все это нужно претворять в жизнь?»

В то же время Сергей Афанасьев признает, что фраза «нулевые чтения» была упомянута президентом неспроста, и нетрудно вспомнить, кто ее автор. В начале нулевых, в бытность его депутатом третьего созыва, члены фракций «Единство» и «Отечество – вся Россия» провели во время думских каникул неофициальную встречу с членами министерства финансов для обсуждения проекта бюджета. Чтобы избежать упреков в кулуарности принятых решений, на тот момент депутат Госдумы Вячеслав Володин вышел на встречу с журналистами и сообщил о проведении «нулевого чтения».

Плох тот общественник, который не хочет стать законодателем

Благословение свыше общественники получили еще полтора года назад, в декабре 2013 года. Любой член общественной палаты, хоть разбуди его среди ночи, процитирует фразу из послания президента Федеральному Собранию: «Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое чтение», с участием НКО, других институтов гражданского общества».

При «нулевом чтении» законопроекты будут проходить обсуждения не в стенах парламента, а на площадке общественной палаты. Именно там будут обсуждать концепцию, идею и первые наброски законодательных инициатив, которые в дальнейшем должны быть приятны во внимание разработчиками законопроектов. Собственно говоря, общественники и сейчас имеют возможность выразить собственное отношение к любым законодательным идеям. Разницу поясняет заместитель секретаря общественной палаты РФ Владислав Гриб:

– Сейчас мы даем заключение по уже готовому документу, в новом формате мы станем сами задавать идею законопроекта. Мы будем присутствовать, образно говоря, при рождении ребенка.

Пока ОПРФ проводит «нулевые чтения» «понарошку», то есть ее замечания по законопроектам по-прежнему носят рекомендательный характер. Но скоро всё может измениться. В целях популяризации этой идеи в массах общественная палата России ведет аккаунт в социальной сети «Фейсбук» с одноименным названием «Нулевые чтения ОПРФ». На этой странице среди новостей палаты публикуются ссылки на законопроекты с призывами: «Участвуйте в общественной экспертизе закона вместе с нами!» Каждый пользователь может оставить свой комментарий к законопроекту на сайте общественной палаты. Посты стабильно собирают по 20–30 лайков, что говорит о масштабах народной поддержки предложения общественной палаты.

Собственно говоря, участие общественности в обсуждении законопроектов и не нужно, потому что общественная палата, как говорят ее члены, и есть «гражданское общество». И это общество требует себе всё новых полномочий.

– Введение права законодательной инициативы и разработки законопроектов способно поднять на новый уровень работу палаты и сделать наш диалог с властью более равным, – отмечает член ОПРФ Ольга Костина. – До сих пор мы были совещательным органом без каких-либо особенных обязанностей, а власть относилась к нам без каких-либо особых обязательств. Введение законодательной инициативы всё изменит. Это изменит и наше отношение к работе, мы поймем, что стали более действенным объединением. Но важнее, что это изменит отношение власти к нам, они станут более внимательно прислушиваться к нашему мнению и предложениям.

Здесь нужно пояснить, кого Ольга Николаевна обозначает местоимением «мы» – это компания из 168 человек: 40 из них назначаются президентом, по одному члену делегируются от общественных палат каждого региона, остальные 43 общественника победили в интернет-голосовании. В этом году этому совещательному органу, созданному по инициативе президента Владимира Путина, исполнилось 10 лет.

Правовое закрепление за общественной палатой проведения «нулевых чтений» только с виду представляется не таким существенным. По сути, к российскому двухпалатному парламенту будет приставлена третья палата, общественная. Между тем Конституция РФ ничего не знает об общественной палате и указывает, что единственным законодательным и представительным (то есть избранным народом и представляющим его интересы) органом власти является Федеральное Собрание.

Примечательно, что говоря об идее наделения общественных палат правом законодательной инициативы, делают отсылки к экономическому, социальному и экологическому совету Франции, который выполняет консультативные функции для обеих палат парламента и правительства страны. Честно говоря, сходств с западными демократическими институтами не так уж много. Хотя бы потому, что ЭСЭС Франции в законотворчестве не участвует, его решения носят рекомендательный характер (как и наши ОПы до нынешнего времени). Общественная палата России, скорее, напоминает структурные образования авторитарных постсоветских государств. Например, в Казахстане уже 20 лет действует придуманная Нурсултаном Назарбаевым Ассамблея народов Казахстана – консультативно-совещательный орган, куда входят специально отобранные представители национальных объединений, а возглавляет его пожизненно сам президент. С 2007 года Ассамблею наделили правом назначать 9 депутатов казахстанского парламента. Но даже она напрямую в законотворческую деятельность не лезет, а только рекомендует депутатам. То есть в вопросе наделения законодательными полномочиями неизвестно откуда взявшегося органа мы однозначно впереди планеты всей, особенно азиатской ее части.

[кстати сказать]

Игорь Семенов, политолог:

ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОТСУТСТВИЕ САМОГО «ОБЩЕСТВА» БЫТЬ НЕ МОЖЕТ

Происходит институционализация общественных палат, и нет ничего удивительного в том, что палата Саратовской области старается быть в числе первых. В свое время я видел, как этот институт начинался, когда составлялся текст договора общественного согласия Саратовской области (первый региональный в стране) и прописывался механизм контроля его реализации. Собственно, общественная палата в результате этого документа и появилась. Так вот, уже тогда Вячеслав Володин, который курировал этот проект в саратовском правительстве, перевернул его с ног на голову, из гражданского превратив в феодальный, во всеобщий ритуал присяги Аяцкову. Так и сейчас общественные палаты выполняют совсем другую функцию, нежели консультационные советы на Западе.

Наши общественные палаты – это институт в лучшем случае корпоративного, а в худшем – феодально-абсолютистского государства, элемент полутора-однопартийной политической системы, призванный частично подменить умирающий институт выборов. И в этом смысле он полезен и даже необходим, только не надо ссылаться при этом на западный опыт (по крайней мере современный, а не времен Людовика или Муссолини). Там сейчас экспертное, гражданское сообщество, элиты действительно через подобные структуры пытаются контролировать действующую власть, организуют экспертизу нормотворчества. У нас же это канал челобитных, вот и документооборот проектных документов должен быть соответственно организован.

Так что если Общественной палате в Саратовской области удастся сейчас окончательно вписаться в действующую политическую систему, получив наконец хоть какие-то законотворческие полномочия, это будет однозначно положительный факт. Но нужно понимать, что никакого отношения к парламентской демократии, профессиональной экспертизе и контролю это не имеет. Общественного контроля в отсутствии самого «общества» (по крайней мере гражданского) и независимых от государства ресурсов быть не может.

А функцию «особого», «независимого» или «специального» контроля для верховной власти (а не для «общества») всё больше пытается занять в последнее время прямой конкурент ОП – ОНФ. В соответствующей форме «новой опричнины». Эта наметившаяся функциональная дифференциация двух новых схожих институтов дальше будет только нарастать. Тем более что неутомимый их архитектор саратовцам хорошо известен. А нашим «общественным деятелям» нужно определиться, в каком из них они смогут реализовать свои характерные особенности и амбиции, а также какие именно.