«Снова пойдем по кругу и запутаемся еще больше»

Международная научно-практическая конференция, посвященная 150-летию земской реформы, проводится в Саратове уже в седьмой раз. В этом году в связи с принятием нового закона о местном самоуправлении тема обсуждения была как никогда актуальна и остра. Теоретики и практики вместе обсудили проблемы и перспективы реализации муниципальной реформы. Пленарное заседание, прошедшее в стенах Саратовской областной думы, посетила «Газета недели».

Чтобы жители ничего не заметили

О направлениях реформирования местного самоуправления на территории Саратовской области рассказал заместитель министра по делам территориальных образований Сергей Зюзин.

Он начал с того, что в области уже накоплен опыт различных вариантов формирования представительного органа. В 34 муниципальных районах области районные собрания формировались путем прямых выборов, а в четырех районах (Вольский, Ершовский, Саратовский, Хвалынский) образовывались делегируемые районные собрания. Число депутатов при этом не зависело от численности населения муниципального образования, которое они представляли. Теперь, согласно новой концепции местного самоуправления, формирование районных собраний будет осуществляться только путем делегирования депутатов от сельских поселений.

«В части избрания глав муниципалитетов коллеги склоняются к тому, что не стоит ломать систему, когда главы избираются из своего состава», – отметил Сергей Зюзин. Избирать глав путем прямых выборов (такой вариант прописан в числе прочих в новом законе о МСУ), скорее всего, на территории области не будут.

– Мы обсуждали 136-й закон с представителями муниципального сообщества и пришли к выводам, – рассказывает заместитель министра. – С одной стороны, порадовало уменьшение перечня вопросов до тринадцати позиций. С другой стороны, при сокращении этого перечня был утерян ряд вопросов, непосредственно относящийся к работе на поселенческом уровне». Такие вопросы, как профилактика терроризма, предупреждение и разрешение последствий чрезвычайных ситуаций, укрепление межнационального согласия, казалось бы, не вполне соответствуют природе местного самоуправления и в новом законе вычеркнуты из сферы деятельности сельских поселений. Однако в силу их государственной и общественной значимости стоит оставить эти полномочия и на местном уровне. Совпадение полномочий не является существенной проблемой при условии четкого обозначения компетенций каждого из уровней, – считает Сергей Зюзин.

В новом законе прописана возможность перераспределения полномочий как между районами и поселениями, так и между регионами и муниципалитетами обоих уровней. Заместитель министра по делам территориальных образований был приятно удивлен реакцией глав сельских поселений – они, по его словам, не старались «спихнуть с себя всё», удовлетворившись тринадцатью «несгораемыми» полномочиями, а просили себе больше забот. Мотивировали это тем, что население всё равно пойдет к сельскому главе, а с районного уровня решать сельские вопросы вряд ли кто поедет. Минимум пять вопросов при учете их пожеланий будет оставлено за сельскими населениями. Сергей Зюзин не стал их перечислять, но отметил, что все варианты в стадии обсуждения. С точки зрения чиновника, лучше будет, если местные жители вообще не заметят существенных изменений в организационной структуре МСУ.

По мнению Сергея Зюзина, новому федеральному закону о местном самоуправлении явно не хватает стабильности правовой базы: «Ровно через 27 дней после подписания этого закона, 23 июня, уже вышел федеральный закон о внесении изменений в закон, вносящий изменения. Вдумайтесь! Мы только собрались с коллегами, чтобы выяснить, что делать – доходные источники остались закрепленными за уровнем сельских поселений, а вопросы местного значения ушли на уровень района (в части дорог, водоснабжения), – выяснилось, что закон опять изменился». Как подчеркнул чиновник, правовая база должна быть стабильна хотя бы на три года – на эти сроки определяется бюджетное планирование.

Региональным законодателям дается шесть месяцев со дня вступления федерального закона в силу (27 мая), чтобы принять соответствующие законы субъекта Федерации. А в течение трех месяцев со дня их вступления поправят уставы муниципальных образований.

Наковыряли

Профессор кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета Татьяна Бялкина, внимательно изучив новый федеральный закон о МСУ, пришла к такому выводу: «Лично у меня сложилось впечатление, что предложенная модель определения компетенций МСУ не соответствует базовым положениям Конституции Российской Федерации. Начнут сыпаться поправки, как из рога изобилия – представьте, сколько будет споров».

Реформа местного самоуправления привела к расширению прав регионов в определении различных аспектов: порядок формирования представительного органа, срок полномочий, количественный состав депутатов и так далее – то, что раньше регулировалось уставами муниципальных образований. Таким образом, вертикаль государственной власти вплотную подошла к местному самоуправлению. Взамен муниципалитетам дается надежда на то, что их мнение будет услышано региональными законодателями при выборе той или иной формы организации и распределении полномочий.

Теперь перечень вопросов для сельских поселений состоит из двух частей: базовый компонент – 13 полномочий, дополнительный – определенный законом субъектов. То же и в городах для районных образований. Критерии, которыми должны руководствоваться региональные законодатели субъектов, распределяя дополнительные полномочия между районами и поселениями, городскими округами и районами города, в законе не определены. Учитывать ли специфику отдельных районов города и сельских поселений или сделать единообразную систему полномочий? Если демократически учитывать мнение муниципальных образований, то может повториться ситуация, когда они отказывались от полномочий, которые имели силы осуществлять. Возможность договорного распределения полномочий была и ранее. Если не учитывать их мнение, снова неизбежны конфликты и обострение финансовых проблем муниципалитетов.

По новой реформе допускается также перераспределение полномочий между органами МСУ и органами государственной власти. Как считает докладчик, такая мера неоднозначна. С одной стороны, это значит, что регионы могут самостоятельно уменьшать свои компетенции в пользу МСУ, при этом изменяя федеральный закон № 184, где прописаны полномочия органов государственной власти. С другой стороны, органы государственной власти могут взять на себя слишком много полномочий местного самоуправления. Раньше «нештатных» ситуаций, когда государственная власть вмешивалась в дела власти муниципальной, было только три: стихийные бедствия, финансовая несостоятельность отдельных муниципалитетов и нецелевое расходование субвенций. Теперь может быть сколько угодно. Как тогда можно говорить о самостоятельности муниципалитетов, которая относится к базовым принципам модели МСУ?

Бялкина увидела и терминологическую путаницу в тексте закона. Между «вопросами местного значения» и «полномочиями органов местного самоуправления» фактически ставится знак равенства. Закрепленная в Конституции категория «вопросы местного значения» иногда заменяется фразой «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования». Конкретного пояснения последнего термина нет.

Суммируя вышесказанное, Татьяна Бялкина пришла к выводу, что категория «вопросы местного значения» становится непонятным термином, лишенным смысла. Передача полномочий допускается без четких критериев и процедур.

– С учетом того, что здесь сидит большое количество практиков, «вопросы» и «полномочия» с практической точки зрения – это одно и то же? – поинтересовался спикер областной думы Владимир Капкаев.

– С практической точки зрения – да. Законодатели, писавшие этот закон, сами не очень хорошо понимают, чем отличаются эти термины. Написали, играя, манипулируя этими терминами. Это породит множество споров.

– А какой термин выбрать нам, когда будем готовить закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении? – спросил совета парламентарий.

– Я бы порекомендовала субъектам четко выписывать вопросы местного значения, а потом определить под этими вопросами полномочия.

Особое негодование у эксперта вызывает идея разделения крупных городов на самостоятельные муниципальные районы. «Суждения о том, что городская власть отдалена от населения и поэтому неэффективна, необоснованны. Можно при помощи организационных средств решить проблемы, оставив город единым муниципальным образованием. Мало депутатов – почему бы не увеличить их число? Почему бы не разделить депутатов в городской думе по группам, чтобы они работали над проблемами районов, от которых избирались? Почему бы не предоставить больше прав территориальным общественным объединениям?» – говорит Татьяна Бялкина.

«Что называется, наковыряли», – сделал сомнительный комплимент Владимир Капкаев. «Это наша задача», – ответила докладчица. «Мы добавили в закон много рыхлых норм. Очень боюсь, что мы снова пойдем по кругу и окажемся в ситуации 1995 года, только запутаемся еще больше», – заключила она.

Трудный выбор для депутатов и судей

Доцент кафедры государственного и муниципального права ПИУ имени П. А. Столыпина Максим Мокеев завел речь о трудном выборе форм организации местного самоуправления, предоставляемом новой реформой: «Какую норму написать в законе субъекта Российской Федерации? Если императивную, то какова роль устава муниципального образования? Если диспозитивную (предоставляющую сторонам самостоятельность в определении прав и обязанностей. – Прим. авт.), тогда перепишем федеральный закон». Большой выбор рождает у субъекта Федерации большую ответственность за принятое решение.

Очевидно, например, что есть районы, где на уровне райцентра решают проблемы поселений. Но есть и такие районы, у которых имеется собственная стратегия развития, которые видят, куда нужно направлять средства, а делегаты из поселений могут этого не видеть. Правильно ли выбирать главу муниципального образования одним способом на территории всей области? «С другой стороны, наши практики увлечены идеей индивидуализировать закон: под каждое муниципальное образование написать свой порядок. Это тоже неправильно», – говорит Максим Мокеев.

Екатерина Шугрина

Нужно ли судам при вынесении судебных решений учитывать реальные возможности органов МСУ? Могут ли они выполнять те полномочия, которые на них возложены, при том объеме финансовых средств, который у них есть?

Профессор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина Екатерина Шугрина считает, что нужно. Бывают случаи, когда муниципалитет берет кредит, чтобы выплатить штраф, наложенный судом за неисполнение полномочий. А полномочия в свою очередь не выполняются из-за финансовых трудностей. «Смысл слов, которые нередко пишут в тексте судебных решений: «если у главы нет средств – иди и зарабатывай». Что это, как не коррупция? Вторая позиция: «если нет денег – увольняй». То, что количество сотрудников зависит от функционала, объема полномочий, судью не волнует», – рассказывает Екатерина Шугрина.

С точки зрения уголовного и гражданского права такой судья действовал в этих случаях правильно, но публично-правовую специфику не учитывал. «Судьям, вынося то или иное решение, нужно включать мозги», – призывает эксперт. Шугрина предвидит большое количество юридических споров, связанных с неоднозначной трактовкой положений нового закона о МСУ.