Федеральный центр дает регионам без правил
Скоро Саратовской области будет счастье. Федеральная власть всё больше склоняется к тому, чтобы заместить некоторым регионам коммерческие кредиты бюджетными. И пролонгировать возврат этих кредитов на 20 лет. Об этом на заседании клуба журналистов «Из первых уст», которое состоялось в конце мая в Москве, сообщила нам Наталья Зубаревич. Чем больше закредитован регион, тем больше у него шансов войти в эту госпрограмму помощи. А это значит, что мы в списке, так как входим в десятку тех, кто неправильно рассчитал свои силы. Или, наоборот, правильно.
Наталья Зубаревич работает профессором в МГУ. А вообще-то она уникальный специалист по региональной экономике. Среди российских регионов у Натальи Васильевны есть любимчики. Но историю успеха регионального руководства она приводит с ходу одну – Татарстан. «Очень умный глава региона. Собственная нефть, которую удалось отбить и сохранить налоги. Поддержка сельского хозяйства советского типа, которое постепенно отстраивается. Управляемая система. Они смогли в условиях коррупции добиться достаточно значимой эффективности», – говорит Зубаревич.
Вообще-то наша тема – общественные мифы, которые сейчас массово тиражируются и комментируются. Зубаревич берется оспорить целых пять.
Миф первый: «Население России растет»
– За межпереписной период 2002–2010 годы это было вовсе не так, – утверждает Зубаревич. – Сокращалась и численность всей страны, и численность в подавляющем большинстве регионов России. Росла Москва с Московской областью, Санкт-Петербург с Ленинградской областью, всё еще росли три-четыре республики Северного Кавказа, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, республики Алтай, Тыва, Саха (Якутия). И всё. Остальная Россия сокращала численность населения, и этот процесс был сильным. По последним данным за 2012–2013 годы по коэффициенту естественного прироста (рождаемость минус смертность, деленное на 1000 населения), видно, что насколько бы ни были мудры решения партии и правительства, они не остановили естественную убыль. Центральная Россия, половина Северо-Запада, половина Поволжья убывает. А сработал материнский капитал, стимулирующий рождаемость только в двух типах территорий: там, где еще не завершился демографический переход (в республиках Северного Кавказа), и там, где население пока еще моложе по возрастной структуре (это Сибирь и часть Дальнего Востока). Понятно, что это не долгосрочная акция, и дальше будет пауза. Я уверена, что к следующим президентским выборам никакие песни про великий вклад партии и правительства в рост человеческого капитала в количественном выражении звучать не будут. Потому что в 2017–2018 годах уже заработает неумолимая российская полувозрастная пирамида. Сейчас рожали те, кому 25–30 лет. Это очень многочисленный возраст. На смену ему во второй половине 2000-х придут очень малочисленные возрасты. А к концу жизненного цикла будут подходить люди послевоенного поколения, и смертность будет больше в расчете на 1000 населения просто потому, что доля этих людей во всем населении вырастет. И при этом никогда у россиян уже не будет в среднем по три ребенка.
Поможет ли миграция компенсировать увеличение естественной убыли? В 2007–2010 годах мигрантов притягивали Санкт-Петербург с областью, Москва с областью, Краснодар, Калининград, Белгород и вузовские центры в Сибири – Новосибирск и Томск. За счет них растет и численность населения в этих территориях. Вот и всё. Последние данные 2012–2013 годов показывают, что в Тюменскую область есть приток. И очень много отточных территорий. В федеральных городах, где пылесос продолжает притягивать молодое население, видим и положительный естественный прирост. Окружающая же территория России стареет, теряя население за счет миграции. И это значит, что хвастаться будет господин Собянин, когда его в следующий раз будут выбирать. И, может быть, в Санкт-Петербурге господин Полтавченко со всей православной мощью расскажет вам, как шикарно он проводит демографическую политику. Другое дело, что он к этому отношения особого не имеет, но как же не пристегнуть доброе слово в лыко политтехнологий. Что, скорее всего, и будет сделано.
Миф второй: «В России огромное неравенство, и оно растет»
У нас в России есть три-четыре региона с действительно очень высокими душевыми показателями доходов, полтора десятка регионов с показателями ниже половины от среднего по стране. Но если убрать Тюменские АО, Москву, Петербург, то не будет практически никакой дифференциации. Сбросьте Чечню с Ингушетией – и опять не будет. В большинстве регионов страна очень монотонна экономически. Нет никаких гигантских различий. Поэтому, когда вас будут пугать этими адскими экономическими неравенствами, относитесь к этому спокойнее. Пространство никогда не развивается равномерно. Инвестиции, люди стягиваются туда, где есть конкурентные преимущества. В России, к сожалению, сверхконцентрация системы управления, авторитарный режим – четкие факторы, которые стягивают всё в столицу. 11–12 процентов населения России живее в очень богатых регионах. Эти люди не обязательно богатые, они разные. Просто они живут в регионах с высоким уровнем доходов, где у властей есть ресурс. Две трети населения живет там, где ресурсов явно недостаточно, но они есть. Это самая большая российская проблема: мы не понимаем, как развивать территории, где сконцентрированы 2/3 населения и нет явных конкурентных преимуществ. Их в то же время нельзя назвать мертвыми. Огромную роль для развития этих территорий играют институты, правила игры в бизнесе, в политике. Но эта мощная часть будет гирей висеть на развитии России до тех пор, пока мы не сможем улучшить и наш инвестиционный климат, и институциональную среду.
Кидать лопатой деньги во все стороны – это не хорошее стимулирование экономического развития. Когда вы очень много перераспределяете туда, где это тратится неэффективно, то тем самым вы замедляете развитие всей страны. Тут должен быть правильный баланс, который непросто найти. Посмотрите, что происходит с инвестициями. Если раньше было только в нефть и газ, то потом пошло какое-то перераспределение. Но бизнес будет создавать новые рабочие места там, где есть конкурентные преимущества – в Москве, Томске, Новосибирске, Калининграде, – и не пойдет в Мордовию и Ингушетию. Деньги не идут в депрессивные и слаборазвитые регионы. Категорически не идут. В 2013 году 60 процентов регионов в инвестиционном минусе. И это до всякого Крыма. Мы с 2008 года увеличили в реальном выражении объем инвестиций всего на 2 процента. В 2013-м – минус 0,2 процента. У нас вообще инвестиционная стагнация идет. Очень непростая ситуация в Сибири, очень плохая ситуация на Северо-Западе и тяжелое похмелье на Дальнем Востоке. Чуть лучше в регионах вокруг Москвы.
Миф третий: «Государство стимулирует развитие проблемных регионов»
Государство не поддерживает слаборазвитые регионы в виде инвестиций. Оно их поддерживает распределением трансфертов. Это типично ручное распределение.
Миф четвертый: «Центр забирает большую часть налогов у регионов»
У двух третей регионов остается больше 70% собранных налогов. И только 7–8 субъектов отдают гораздо больше – это Ханты, Ямал, Томск, Оренбург, Удмуртия, то есть нефтегазовые территории. При этом нам все время говорят про то, что соотношение налогов 38 на 62 в пользу федерального бюджета. Но федеральный бюджет состоит по поступлениям примерно из трех равных частей – НДПИ, НДС и нефтегазовые пошлины. То есть он на 2/3 нефтегазовый. Но таможенные пошлины никогда не относились к регионам. Это сугубо федеральные поступления. А кто кормильцы федерального бюджета без таможенных пошлин? 10 регионов. Если отрезать 72 остальных региона, то федеральный бюджет этого не почувствует. И это – проблема. Вообще наши бюджетные проблемы не имеют хорошего решения. У нас настолько сильна дифференциация в налоговой базе, что любой разговор о децентрализации налогов сделает выигравшими лишь 10 регионов.
В качестве дополнительной подлянки были придуманы указы президента. Регионам на 6% сократили федеральную помощь, у них на 13% в 2013 году грохнулся налог на прибыль, но указы президента, которые тебе навешивают дополнительные обязательства очень серьезные, будь добр выполнить. При этом выруливать риски сложившейся ситуации приходится в первую очередь регионам среднеразвитым и более развитым. Но если вы хотите помогать регионам, это надо делать прозрачно. А система помощи у нас утроена наоборот. Дотация на выравнивание должна быть больше у бедных и становиться меньше у богатых. А вот нет. У Амурской области полно еще других субсидий. Вдруг возникает Чечня, у которой тоже много чего. Калининградской области почему-то добавляют. В последний год очень помогают Ямало-Ненецкому автономному округу. Причем безвозмездными поступлениями. И никто не объясняет, на что их дали.
Я случайно узнала, что Санкт-Петербургу откатили 20 млрд рублей на метро. А 20 млрд – это четверть бюджета Саратовской области. Такая вот абсолютно непрозрачная из года в год система трансфертов. Вот почему Свердловской области помогают меньше всех? Так сложилось. Без объяснений. А если мы хотим некой свободы рук регионам, то одно из важнейших направлений разговора – прозрачность федеральной помощи. Когда получается четкая формализация отношений, когда понятно, чего вам ждать, и не надо полгода сидеть по кабинетам разных министерств, выбивая в регион деньги.
А сами-то регионы как себя ведут? Доходы выросли на 1% без учета инфляции. А расходы на 6%. Надо выполнять указы. Губернатор оценивается по выполнению этих указов. А на себя-то любимых чего так много потратили? Общегосударственные вопросы дорожают. А это губернатор и так далее. Всё это привело к дефициту региональных бюджетов. Сейчас его будут вручную разруливать. И это будет очень интересный процесс. Кому переведут банковские кредиты в бюджетные, которые по процентной ставке 1–3%, кому пролонгируют всё это? Вы с удивлением обнаружите, что те регионы, которые не хотели влезать в большие долги, которые грамотно поджались в расходах, понимая, что нельзя быть сильно дефицитным, проиграют. Последите, как разрулится эта ситуация. Мое искреннее сочувствие пермякам, Иркутской области, Хантам, а самое большое – Алтайскому краю. Он не богат, но вёл такую ответственную финансовую политику! А теперь всем вот закредитованным будут возмещать, а Алтайский край не получит ничего.
Миф пятый: «Есть Москва и остальная Россия»
Давайте посмотрим на страну. 21% населения живет в городах-миллионниках. Еще 11% – в полумиллионниках. Это гораздо более интегрированное пространство, чем нам кажется. Село и малые города – это, конечно, Россия выживающая. Селяне уже на государство особо не рассчитывают, они понимают, что ничего не получат. Промышленная Россия, на мой взгляд, еще смотрит в рот государству, надеясь на лучшее. И эта Россия от государства зависит сильнее, чем другие. С другой стороны, экономическая мощь всё равно в Москве. Москва – это гигантский пылесос, который стягивает на себя все. Так будет продолжаться до тех пор, пока в России сверхцентрализованная и авторитарная политическая система. Потому что так работает экономика: когда решения принимаются в Москве, всё концентрируется в Москве.
Будет ли меняться эта ситуация? Децентрализация может получиться в двух случаях – из-за резкого ослабления центрального режима, что не раз происходило в российской истории (но тогда децентрализация у нас принимает форму удельных княжеств и ханств), или это будет осмысленное изменение центральной политики. Как это может меняться снизу, я пока не понимаю. Я как эксперт не могу вам дать вменяемого прогноза. Быть может всё. Про смещение активности из центра в менее крупные города у меня ответа нет.
– Насколько востребованы ваши исследования правительством России? – спросили Наталью Зубаревич журналисты.
– Никак не востребованы, – ответила она.