«В соответствии со здравым смыслом и веянием времени»

Близкие к Кремлю эксперты и члены партии власти уверены – в крупных городах и районах выборы глав можно отменить, территории прекрасно проживут под руководством назначенцев вышестоящей власти. Однако президент, который идею реформирования муниципального звена поддерживает, выступает пока за выборность мэров.

Раз модель и два модель

В 2003 году в России был принят закон «Об общих принципах организации самоуправления в РФ» (№ 131). Он заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны МСУ и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года. За все десять лет существования закон этот всегда вызывал неоднозначные отзывы экспертов. С годами общественная дискуссия, касающаяся его положений, так и не утихла.

Одно из основных новшеств закона – введение обязательной двухуровневой системы организации МСУ. К первому уровню относятся городские округа и муниципальные районы, ко второму – городские и сельские поселения. И вот теперь некоторые эксперты предлагают от двухуровневой системы отказаться.

Правовое регулирование организации МСУ в крупных городах недавно подверг критике близкий к Кремлю Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ). По мнению его экспертов во главе с руководителем института Дмитрием Бадовским, действующая концепция унифицирует и недостаточно учитывает особенности развития отдельных территорий. Так, в законе почти не обозначены различия между крупными городами – административными центрами с одной стороны и малыми городскими округами с другой. Хотя они значительно различаются между собой по численности населения, площади территории, величине и качеству инфраструктурного градообразующего комплекса и по целевым функциям.

По запросу «Общероссийского народного фронта» ИСЭПИ разработал два варианта муниципальной реформы.

Модель № 1 предусматривает переход к одноуровневой системе МСУ. В этом случае структуры первого, самого низового уровня останутся на месте: депутаты будут избираться населением, а глава муниципалитета – депутатами, из числа своих же коллег. А вот перечень вопросов местного значения, находящийся в их ведении, будет сокращен. Первому уровню предстоит решать исключительно хозяйственные вопросы.

Структуры второго уровня будут переведены в систему государственной власти. Именно они станут исполнять основные управленческие функции и решать вопросы образования, здравоохранения, жилищного строительства и т. д. Эти территории останутся без депутатов районных советов и городских дум – их придется упразднить. Руководить территориями будут чиновники, назначаемые губернаторами.

Вместо отменяемых прямых выборов разработчики предлагают такую схему: депутаты низового уровня должны будут выбрать кандидатов на пост главы городской или районной администрации (а возможно, и его заместителя), из числа лиц, представленных главой региона. Таких чиновников предлагается наделить «полусвободным» мандатом с обязанностью периодических отчетов перед населением и представительными органами МСУ первого уровня. Депутатам и населению планируется дать возможность требовать у губернатора досрочного отзыва чиновника. Например, в случае выражения недоверия по итогам его работы за год.

Модель № 2 предполагает сохранение двухуровневой системы МСУ, однако меняет ее кардинально: эксперты пишут о создании нового вида муниципальных образований – городских агломераций.

Городскими агломерациями могут стать региональные столицы и крупные города. В их ведение планируется передать вопросы промышленной и научно-технической политики, здравоохранения, дорожного строительства. Внутри агломерации предусматривается создание своего низового уровня власти – внутриагломерационных образований. Главы таких образований будут выбираться не народом, а депутатами.

Городские думы в городских агломерациях сохранятся. Однако прямые выборы депутатов в этом случае будут заменены косвенными – в них попадут делегированные народные избранники от внутриагломерационных образований. Должности мэров крупных городов и региональных столиц выборными быть перестанут. Главу администрации городской агломерации будут избирать депутаты гордумы из числа кандидатов, предложенных губернатором.

Эксперты предлагают главам администраций городских агломераций ежегодно отчитываться перед представительными органами власти или гражданами. Возможностью отзыва нерадивых чиновников предполагается наделить представительный орган или население.

Разработчики обеих моделей предлагают опробовать их на различных по своим характеристикам территориях – национальных республиках, сложносоставных субъектах, субъектах со сложившимися межрегиональными агломерационными зонами, регионах-донорах и регионах-реципиентах.

Все поправки в федеральное законодательство сотрудники института предлагают внести в Госдуму уже в 2014 году, а завершить создание новой системы МСУ – к концу или даже середине 2015 года.

Оценивать отмену выборов мэров, пре­дусмотренную обеими моделями, как только отрицательное достижение не стоит, замечают разработчики. И приводят такой довод: отсутствие политического противостояния мэра и губернатора может решить социально-экономические задачи. Что касается плюсов моделей, то сотрудники института отмечают следующее: в первом случае есть возможность более четко привязать один налог к одному бюджету, во втором у губернаторов пропадет задача ущемлять крупные города в поступлении средств из региональных бюджетов, поскольку они сами и будут управлять агломерациями.

Не решая проблему, а уничтожая ее

За реформу МСУ активно выступает «Единая Россия». Уже в конце января, по словам депутата, главы Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслава Тимченко, в Госдуму может быть внесен соответствующий законопроект. Принять его во всех трех чтениях планируется до конца весенней сессии.

О необходимости большего разнообразия форм МСУ говорят и в другой близкой Кремлю организации – Фонде развития гражданского общества. Члены фонда обращают внимание на то, что слишком уж отличаются муниципалитеты центральных районов страны от дальневосточных.

Поддерживают идею реформирования МСУ и наши саратовские политики. Глава Саратова Олег Грищенко говорит о том, что больше внимания в этом вопросе следовало бы уделить денежному аспекту – нужно менять налоговую систему и Бюджетный кодекс, так как полномочия, предоставленные муниципалитетам, и их финансирование неравнозначны. «Бюджеты городов-миллионников сформированы на 40 процентов от потребности. Кто бы что ни говорил, но без денег сделать вообще ничего невозможно. Мы можем только говорить. У нас среди районов «доноров» три-четыре, остальные районы – дотационные. В случае если не изменится налоговая система, жить будут только доноры, остальные муниципалитеты загнутся», – замечает Грищенко.

О том, что к проблеме безденежья добавилась новая – излишняя активность надзорных органов, которые просто закошмарили муниципалитеты, говорит глава Энгельс­ского района Дмитрий Лобанов. И приводит примеры: «Комитет образования был оштрафован Рособрнадзором за неисполнение предписания по сохранению земельного участка за школой, хотя соответствующее постановление администрации уже было принято. Мы опротестовали этот штраф в суде. В ближайшее время нас ждет новая волна не самых приятных взаимоотношений в связи с передачей полномочий по восстановлению муниципалитетами скотомогильников».

С воодушевлением воспринял инициативу реформирования МСУ экс-губернатор Саратовской области Дмитрий Аяцков. Он уверен, что во время реализации пре­дыдущей реформы регион перестарался – слишком много у нас муниципальных образований и слишком много чиновников. По мнению Аяцкова, в области достаточно оставить только 20 муниципалитетов – по десять на каждом берегу. «Нам не нужны такие муниципальные образования, как Питерка, Воскресенское, как Новые Бурасы или Балтай. Нужно считать экономический потенциал, но при этом в каждом населенном пункте, на каждом хуторе должен быть староста», – заявил экс-губернатор «Взгляду-инфо».

Критиков у реформы тоже немало. Они обращают внимание на то, что основные проблемы местного самоуправления заключаются в отсутствии собственных источников доходов, достаточных для финансирования социальных обязательств, которые на них взвалили, а также в неравномерности доходов муниципалитетов в целом по стране. Предлагаемый вариант реформы нацелен на то, чтобы сгладить различия в доходах бюджетов, передав социальные обязательства на региональный уровень. Однако с передачей этих обязательств лишается смысла само существование муниципалитетов, ведь заниматься тогда им будет нечем. То есть предлагаемая ИСЭПИ реформа ведет к излишней централизации власти, от которой страна десять лет уходила.

Политолог Вячеслав Туровский замечает, что обе модели, предложенные ­ИСЭПИ, уничтожают местное самоуправление, так как не решают существующие сейчас проблемы, а ликвидируют их. Так, поселенческий уровень, самое нижнее звено МСУ, которое предполагается оставить согласно первой модели, само по себе нежизнеспособно, так как у него нет денег – раз, а взять их негде – два. «Получается, что этот уровень остается без ресурсов, и с высокой долей вероятности у него будут изъяты полномочия, поскольку он не в состоянии их реализовать», – говорит политолог.

Вторая модель, по словам Туровского, более компромиссна, поскольку видимость сохранения системы МСУ создает. Однако большой ее минус в том, что гордумы прямым голосованием избираться не будут. К тому же в любой модели МСУ всё равно останется несамостоятельным, лишенным финансирования, замечает политолог.

Кстати, отмена большинства прямых выборов, предлагаемая институтом, во-первых, ударит по гражданам, которые, с одной стороны, в них разочаровались, но с другой, пока не готовы от них отказаться. Во-вторых, от удара пострадают и молодые политики, ведь МСУ – это хорошая школа и быстрые социальные лифты для местных депутатов и чиновников. Где были бы сейчас депутат Госдумы Ольга Баталина и член Совета Федерации Михаил Исаев, если бы не Саратов с его пока еще выборной городской думой?

Критики реформы также напоминают о Конституции РФ и Европейской хартии МСУ, ратифицированной Россией более 15 лет назад, со статьями которых не вяжутся главные предложения института Бадовского.

Пока не совсем понятно и то, каких взглядов придерживается относительно реформы МСУ Владимир Путин. Выступая с посланием Федеральному Собранию, глава государства подверг критике положение дел на муниципальном уровне и призвал подумать о том, как привести ситуацию в системе МСУ «в соответствие здравому смыслу, требованию времени».

Сразу после послания в открытый доступ попала аналитическая записка ИСЭПИ, содержащая две модели реформирования. Обе эти модели предусматривают отмену прямых выборов мэров. Так как конкретики в послании Путина относительно судьбы МСУ не прозвучало, появились разговоры о том, что президент эту отмену поддерживает.

О том, что мэры городов должны не назначаться сверху, а избираться жителями, глава государства заявил на пресс-конференции, прошедшей неделю спустя после оглашения послания. После чего появились разговоры о том, что президент быстренько сменил свои взгляды либо до сих пор их формирует. В пользу обеих версий говорит тот факт, что отмена выборов мэров крупных городов и региональных центров крайне непопулярна на сегодняшний день. Если власть решится на нее, то она может столкнуться с серьезным сопротивлением жителей, которые будут говорить, что Путин отнял у них возможность выбора.

Денис Руденко, юрист:

ПРЕДЛОЖЕННАЯ РЕФОРМА ПРОТИВОРЕЧИТ КОНСТИТУЦИИ И НАРУШАЕТ ЕВРОПЕЙСКУЮ ХАРТИЮ МСУ

Путин строит вертикаль уже 13 лет и никак не достроит. «Единая Россия» стала партией власти, ей подчинили губернаторов. Дескать, если все губернаторы, главы муниципальных образований и сити-менеджеры будут единороссами, то и проблема решена. Однако концепция реформы органов местного самоуправления, предложенная Дмитрием Бадовским, и его комментарии к ней говорят об обратном: надо снизить «число предпосылок для политических конфликтов между мэрами и губернаторами».

Если говорить о городах, где в местных выборах победили оппозиционеры (Ярославль, Петрозаводск, Екатеринбург), то это капля в море. Между губернаторами и мэрами возникают конфликты, даже если они принадлежат к той самой политической вертикали. К тому же областные центры – большие города, где в настоящее время чувствуется, мягко говоря, социальная напряженность, поэтому оставлять гражданам право выбора местной власти, даже при существующей «чуровщине», всё равно опасно. Демократическим путем решать не хотят, значит, будут всех подчинять.

Конституция РФ в статье 12 категорично указывает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Губернатор – это как раз государственная власть на уровне субъекта, таким образом, назначенный им мэр по факту становится его подчиненным. То есть налицо явные противоречия главному закону страны. Возможно, в Конституционный суд РФ будут обращаться органы МСУ, депутаты и горожане по вопросу неконституционности законов, принятых для реализации данной реформы.

Содержание Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ в этом вопросе практически идентичны. Реализация указанной реформы может повлечь нарушение Хартии как международного договора Российской Федерации. Но при этом Россия может выйти из договора, реализовать реформу, за что ее просто пожурят в ПАСЕ.

Честно говоря, я не вижу в России МСУ вообще, потому что это – инициатива снизу. К сожалению, не могу представить, чтобы в Саратове люди потребовали выборы главы администрации города или рвались на участки, чтобы избрать себе депутата. Но и лишать этих прав горожан нельзя. Если в Саратове не получается, то может получиться у других.

Традиционная российская проблема

Самоуправление должно строиться не сверху, а снизу – в этом вся специфика

Доцент кафедры отечественной истории в новейшее время Института истории и международных отношений СГУ Владимир Хасин рассказал пути становления местного самоуправления в России:

Стабильно функционирующее государство всегда заинтересовано в местном самоуправлении: с одной стороны, это прослойка между бюрократической системой и обществом, которая адаптирует решения центральной власти к местным условиям, с другой – форма обратной связи, позволяющая оперативно реагировать на изменение общественного настроения.

История самоуправления в России представляет собой сложную эклектику развития ее низовых форм, общегосударственных преобразований и романтических мечтаний. Ряд историков считает, что развитие самоуправления, выражавшееся в вечевых традициях, ограничивавших княжескую власть, прекратилось после татаро-монгольского нашествия. Назначаемость князей, их абсолютная власть и ответственность лишь перед ханами во многом предопределили и сложившуюся систему управления в Московском государстве, родившемся в тот период и в той системе отношений. Формироваться отныне местное самоуправление стало самим государством, в зависимости от его насущных и сиюминутных интересов. И отменяться тоже. В этом вся специфика.

Первый опыт связывают с реформами Избранной Рады, первой половины царствования Ивана IV. В 1555–1556 годах были отменены кормления, проведена земская и губная реформа, переложившая сбор налогов, отправление правосудия и так далее на местные выборные органы. В XVIII веке основное внимание было уделено формированию городского пространства. В ходе прозападной петровской модернизации была частично копирована и система городского самоуправления.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х годов XIX века. Масштаб реформ, их глубина сделали невозможным их проведение лишь силами имперской бюрократии. Земская и городская реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Вторая идея – финансовая обеспеченность само­управления (до 60 процентов всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, по 20 процентов уходило в казну и губернию). Однако самоуправление, появившееся решением сверху, таким же способом было и ограничено.

После Октябрьской революции 1917 года в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Все доходы и расходы местных советов были поставлены под контроль центральной власти. В Конституции РСФСР 1937 года местные советы были официально отнесены к органам государственной власти. Их значение было постепенно низведено до «винтика» иерархизированной политической системы. В период «хрущевской оттепели» роль местных советов была немного расширена, в период «развитого социализма» советы без финансовой независимости перестали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Попытка построить реальное местное самоуправление в СССР была предпринята лишь в последние годы существования страны с принятием в 1990 году закона о местном самоуправлении. Однако развал СССР реализовать его в полном объеме не позволил.

Система советов была окончательно упразднена лишь после событий октября 1993 года и роспуска Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета. В принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ в главе 8 регламентируются основные принципы местного самоуправления, а с принятием в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» началось практическое применение идей на практике. Многие эксперты полагают, что правоприменение не вполне соответствовало духу закона. Схожая ситуация сложилась и после принятия в 2003 году последней версии закона о местном самоуправлении. Проблема по сути традиционная. Самоуправление строится не снизу, а сверху.

Игорь Семенов, политолог:

ЭТО ПОПЫТКА ЧИНОВНИЧЕСТВА УДАРИТЬ ПО МЕСТНЫМ ЭЛИТАМ ПОСЛЕ ОБОСТРЕНИЯ СИТУАЦИИ С ВЫБОРАМИ МЭРОВ

Новая радикальная реформа МСУ, проект которой подготовлен Институтом приоритетных региональных проектов и кремлевским фондом Бадовского (бывший заместитель начальника управления внутренней политики администрации президента, ИСЭПИ), является попыткой удара чиновничества по элитам, в первую очередь региональным, городским – после обострения ситуации с выборами мэра в Ярославле, Екатеринбурге, а главное, в Москве. Между населением и чиновником («старшим братом») не должен больше вставать никто, политика недопустима, контроль и «стабилизец» должен быть полным.

Утешает только одно: нынешняя власть не способна проводить последовательные жесткие реформы в принципе, всё время колеблясь вместе с балансом сил, поэтому вряд ли законопроекты будут приняты в заявленном виде – это было бы уже слишком. На пресс-конференции Путин однозначно пообещал выборы мэров сохранить, волна против реформы оказалась оперативной и результативной, то есть частично элиты от чиновников вроде бы отбились. Но какие-то шаги в заявленную сторону предприняты все-таки будут, что, правда, не даст даже того, к чему стремились авторы проекта, хотя кризисную ситуацию при этом закупорят еще сильнее.

Верхи не хотят, низы – тоже

Александр Сундеев, заместитель председателя Саратовской областной думы:

ЕСЛИ ЗАКОНОПРОЕКТЫ О МСУ ПОСТУПЯТ, МЫ ИХ ОБСУДИМ

Вопросам развития местного самоуправления большое внимание уделил президент Российской Федерации Владимир Путин, выступая на 2-м Всероссийском форуме сельских поселений, и в своем послании Федеральному Собранию. Президентом ставится задача уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Такую работу президент поручает начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году.

Если федеральные законопроекты на данную тему будут разработаны и поступят в областную думу, мы по возможности обсудим их с привлечением органов местного самоуправления и общественности.

Виктор Марков, депутат Саратовской городской думы:

БУДЕТ КРАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Я категорически против новой реформы местного самоуправления. Она готовится как реакция на то, что местное самоуправление будто бы работает плохо. На самом деле нужно было и в 2003 году, и сейчас выполнить всего одну статью закона о местном самоуправлении. Она называется «Финансовые гарантии местного самоуправления». Вот что угодно делайте, но без денег проблемы муниципалитетов не решить.

Что хотят сделать в крупных городах, областных центрах? Насколько я понял, по одному из проектов хотят возродить районные советы. При этом бюджета у районов города нет, так же как и у муниципальных образований. По другому проекту этих депутатов от районных советов делегируют в городскую думу (или как по-другому ее назовут) своих представителей. Ясно, что эти представители не будут избраны народом.

Чем это опасно для городов? Давайте пройдемся по проблемам. Главные наши саратовские проблемы – водоснабжение и водоотведение. Как можно в одном из районов решить вопрос Водоканала? Это вопрос общегородского масштаба. Дальше – канализация. То же самое. Благоустройство: у нас есть улицы, которые пронизывают весь город, но разделены районами. Даже полигоны для мусора – городские. Кладбища – это тоже входит в городские, а не районные полномочия.

Мы наблюдаем агонию сегодняшней федеральной власти, которая, понимая, что уже не может контролировать власть на местах (примеры того – Ярославль, Екатеринбург), хочет уничтожить прямые выборы в городах, избрать много районных депутатов, от которых мало что зависит. Бюджетом будет управлять теперь не муниципалитет, а область, поскольку мэр будет назначаться губернатором. Итогом всего будет крах местного самоуправления. Но Европейская хартия по местному самоуправлению гласит, что государственные органы власти не вправе вторгаться в деятельность местного самоуправления.

Александр Степанов, председатель комиссии Общественной палаты Саратовской области по региональному развитию и местному самоуправлению:

РЕШАТЬ ВОПРОС НУЖНО В РЕЖИМЕ ДИСКУССИИ И В ПИЛОТНОМ РЕЖИМЕ

Сегодняшнее положение местного самоуправления оставляет неясными ряд вопросов. Мы должны четко определиться с однозначным толкованием оставшихся на откуп муниципалитетам вопросов местного значения. Я думаю, что необходимо четко определить некие общие принципы, которые должны быть сопряжены с реформой местного самоуправления. Например, из-за передела предметов ведения и полномочий местных властей мы можем потерять людей, которые сейчас работают в сфере муниципального управления.

Реальным результатом модернизации местного самоуправления должна стать возможность участия в нем граждан на соответствующей территории. Ведь местное самоуправление, уже исходя из своего термина, должно быть близко, понятно населению и находиться под его влиянием. Что, у нас под влиянием населения находится администрация города Саратова? В этом я сомневаюсь.

Реформирование системы МСУ необходимо. Но решать этот вопрос, на мой взгляд, нужно все-таки в режиме дискуссии с населением, экспертным сообществом, общественными советами и муниципальной властью. Кроме того, можно осуществить предлагаемую реформу в отдельных регионах в пилотном режиме. Причем не за год (для таких серьезных вопросов года мало), а как минимум за три.