Наместники государевы или свадебные генералы?

Институту полномочных представителей президента в федеральных округах, созданному в начале века для строительства властной вертикали в России, исполнилось 13 лет – как и самим федеральным округам. Однако разговоры о нужности этой структуры не утихают с момента ее появления и до дня сегодняшнего.

Силовики и немножко штатских

В мае 2000 года президент Владимир Путин поделил страну на семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Спустя десять лет, в 2010 году, другой президент, Дмитрий Медведев, создал восьмой – Северокавказский. Субъекты РФ объединили в округа по территориальному принципу, в каждом глава государства поставил своего полномочного представителя.

Институт полпредства создали быстро. Определили места дислокации полномочных представителей, сформировали аппараты. Наделили их некими надзорными функциями. За размытость и абстрактность этих функций больше всего новую структуру критиковали тогда и критикуют теперь.

Коротко задачи полпредов можно сформулировать так: контроль за исполнением указов и распоряжений президента, реализация кадровой политики главы государства, координация деятельности местных представительств федеральных ведомств, предоставление президенту регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении в округе.

Управляемость страной из федерального центра на момент создания института хромала. Губернаторы и руководство республик все громче заявляли о своей самодостаточности, законы субъектов зачастую противоречили федеральным, а политические элиты регионов активно делили сферы влияния.

Чтобы не упустить власть, Путин решил ввести в стране ручное управление. Помочь ему в этом и был призван новый институт доверенных лиц: оттого пятеро из семи первых полпредов оказались силовиками в генеральских погонах, представлявшие вооруженные силы, МВД и органы госбезопасности. Кстати, многие из тех, кто впоследствии занимал кресла полномочных представителей главы государства в федеральных округах, также были связаны с силовыми структурами.

Нужен – не нужен, изжил – не изжил

Через год после учреждения института полпредства, Владимир Путин заявил, что тот состоялся – процессам дезинтеграции страны противостоять получилось. Порадовало главу государства и то, что худшим прогнозам развития ситуации сбыться не удалось – полпреды с губернаторами ладят, конструктивный диалог ведется.

Несмотря на высокую оценку президента институт полпредства критике подвергался постоянно. Мнения о том, что структура себя изжила и надо бы ее реформировать, а то и упразднить, появлялись и появляются регулярно. Причины каждый раз называются разные. Причем высказываются за изменения не только некоторые политики и политологи, но и сами полпреды – бывшие и настоящие.

Полномочные представители президента – незаменимое звено в цепочке «центр – регионы». Именно они не позволяют ретушировать реальную жизнь на местах, говорят сторонники института полпредства. После того как доверенные лица президента в округах усмирили и почистили губернаторские ряды, полпреды стали обыкновенным бюрократическим придатком, а их кресла превратились в скамейку запасных, настаивают противники.

О том, что некоторым полпредам действительно было нечем заняться после «наведения порядка», говорит деятельность некоторых из них. Так, полномочный представитель президента в Дальневосточном федеральном округе Константин Пуликовский пропутешествовал по России с лидером Северной Кореи Ким Чен Иром, а потом написал об этом книгу. Полпред Центрального округа Георгий Полтавченко на своем посту активно продвигал идею перезахоронения в Москве праха генерала Деникина и философа Ильина. Сибирский полпред Анатолий Квашнин, выходец из вооруженных сил, склонял свое бывшее ведомство к закупкам саморазогревающихся стелек вместо портянок. А Петр Латышев, представлявший президента на Урале, и вовсе занялся изобретением герба и флага округа.

В декабре 2011 года на заседании президиума Госсовета спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко – кстати, некоторое время служившая полномочным представителем президента в Северо-Западном округе – высказала мнение, что институт полпредства себя изжил. Вместо полпредов она предложила ввести должности министров по делам территорий. В то же время говорил о необходимости оптимизации института еще один полпред, на этот раз действующий, – Михаил Бабич, курирующий Приволжский округ.

Спустя полгода после весьма странного назначения полпреда главы государства на Урале речь зашла о полной дискредитации института. Игорь Холманских, поставленный президентом на эту должность, работал до этого обычным начальником цеха на заводе. Незадолго до карьерного взлета он прогремел на всю страну своим обещанием «приехать с мужиками» в Москву для разгона митингов оппозиции. Случилось это во время прямой линии с Путиным.

После инициативы по возвращению выборности губернаторов о полпредах снова заговорили. На этот раз об их необходимости и востребованности. Вдруг губернаторы попадутся не очень лояльные. И начнется всё по новому кругу…

Глаза и уши президента

Первым полпредом президента в Приволжском федеральном округе, куда входит Саратовская область, стал Сергей Кириенко. Местом дислокации аппарата полпреда стал Нижний Новгород. Всё, что делал полпред, поначалу тщательно скрывалось. Сам Кириенко сразу после назначения заявил, что президент поручил ему создать такую модель управления округом, которую бы можно было использовать для всей России. Молодой, маленький и юркий чиновник должность свою он занимал довольно долго – более пяти лет.

После кризиса 1998 года за Кириенко, возглавлявшим тогда правительство страны, закрепилось прозвище «киндер-сюрприз». Именно таким он и запомнился саратовским журналистам: во время посещения скаутского лагеря полпред водружал на нос спичечный коробок, лазал по канату, с удовольствием носил скаутский галстук и участвовал во многих других молодежных забавах.

Совершенно иным оказался второй Приволжский полпред – Александр Коновалов. Рослый, высокий, степенный, с богословским образованием. Питерец Коновалов до своего назначения занимал пост прокурора Башкирии – правда, недолго, после стал министром юстиции. Запомнился Коновалов своей образованностью и интеллигентностью.

Третий полпред Григорий Рапота сначала немного поработал на аналогичной должности в Южном федеральном округе, а потом уже перебрался в Приволжский. Президентским оком этот человек с обаятельной улыбкой, однако сдержанный в жестах и мимике, на новом месте проработал три с половиной года. Кстати, часть срока Рапота трудился на посту полпреда в нарушение закона – максимальный возраст госслужащего на тот момент составлял 65 лет, а око президента оставило кресло в 67.

Четвертым полпредом стал Михаил Бабич. В должности он трудится год и пять месяцев. Карьерный путь Бабича интригует: работал он много где – в Госдуме, Чечне, Московской и Ивановской областях, занимался бизнесом. Однако его трудовую деятельность частенько сопровождали скандалы.

Четвертого полпреда называют мощным политическим игроком. Приход этого верного солдата «Единой России» и человека Вячеслава Володина в Приволжье некоторые эксперты связывают со слабыми показателями партии на выборах.

Пятеро разных

Свои глаза и уши полпреды имеют в каждом субъекте. Зовутся эти глаза и уши главными федеральными инспекторами. Или короче – ГФИ. Первоначально резиденция саратовского ГФИ располагалась в правительственном комплексе на Московской. Позже переехала в отдельный старинный особняк в центре города на углу улиц Шевченко и Вольской. Потом особняк предали церкви, а аппарат федеральной структуры перебрался в помещение на Яблочкова. Сегодня ГФИ снова сидит на Московской, 72, откуда и начались все эти переезды.

Самым сильным и самым публичным ГФИ в Саратовской области был Ринат Халиков. Он много работал и имел реальную власть. Несмотря на то что Халиков был выходцем из гнезда губернатора Дмитрия Аяцкова, своего бывшего шефа он потом не щадил.

Вторым был Виктор Будылев. Человек в этой должности случайный. В главные федеральные инспекторы Будылев попал из вице-губернаторов. Кстати, на эту должность он тоже попал случайно. Возглавивший в то время область Павел Ипатов взял его к себе в аппарат из областной думы. За полгода работы Будылев не проявил себя ни разу, потому, как только появилась возможность, Ипатов сослал его в ГФИ. Инспектором тот оказался нулевым, работу его никто не отметил, а существование никто не заметил.

На третьего ГФИ Павла Гришина возлагали большие надежды и политики, и журналисты. В должность он вступал шумно. В большом зале правительства, где чествовали нового инспектора, Гришин произнес шикарную речь о необходимости объединения элит и наведении порядка в регионе. Поначалу Гришин развил активную деятельность, проводил многочисленные рабочие заседания, совещания, часто встречался с прессой. А потом он начал «сдуваться». Помирить элиты ему не удалось, а в войнах он участвовать не хотел. В итоге сохранивший независимую позицию Гришин притих и самоустранился.

Александра Дрожжина, следующего ГФИ, в область прислали с одной-единственной целью – убрать Ипатова. На посту, который он занимал, инспектора было не видно и не слышно.

Чужой для региона человек, выходец из столицы, прибыл в Саратов от Вячеслава Володина, точнее, из аппарата заместителя руководителя администрации президента. Пообещав во вступительной речи приложить «все силы, чтобы стать достойным коллегой в работе региональных органов государственной власти, направленной на служение отечеству и народу» и выполнив свою главную миссию, Дрожжин отбыл в столицу на повышение.

Действующим ГФИ области, пятым по счету, трудится в данный момент Марина Алешина. В эту почетную ссылку попала она из кресла председателя областной думы за все прошлые заслуги. Алешина пытается что-то изображать и делать. Но получается у нее редко. В силу специфики нынешней ситуации роль ГФИ зачастую сводится к должности свадебного генерала. Не более того.

Насколько всевидяще око президента?

Политологи и политики оценивают эффективность работы аппарата полномочного представителя

Одни эксперты признают, что без этого исполнительного органа не обойтись. Другие считают, что око несколько подслеповато. По мнению третьих, оно лишь украшает лицо президентства.

Дмитрий Аяцков, директор Поволжского института управления им. П. А. Столыпина:

С ЗАДАЧАМИ СПРАВЛЯЮТСЯ УСПЕШНО

В тот период, когда президент приступил к исполнению своих обязанностей, было важно привести в соответствие Конституции и федеральным законам все законы во всех субъектах Российской Федерации. Полномочные представители с этой задачей справились, причем весьма успешно. Сегодня президент ставит перед ними иные задачи. Всё больше и больше он нагружает своих представителей в округах самыми разными функциями.

За эти тринадцать лет произошли незначительные изменения в составе структуры (например, появился восьмой федеральный округ), но в большей степени изменился функционал. Например, в Приволжском федеральном округе очень остро стоит проблема исламского фактора, которая не стоит, допустим, в Сибирском федеральном округе.

В структурах аппарата полномочных представителей президента есть федеральные инспекторы, которые работают в конкретных регионах. Оценку их работе дают как полномочный представитель, так и президент. Сегодня ими решаются вопросы создания рабочих мест, эффективного использования экономического потенциала, решение политических задач, выборы на федеральном и региональном уровне. Координацию этих структур в нашей области на сегодняшний день очень успешно ведет Марина Алешина. То, что она делает, исключительно правильно. Она хорошо разбирается в ситуации. За ее плечами очень хорошая школа.

Те федеральные инспекторы, которые были у нас в Саратовской области, на мой взгляд, достойные работники. Это государственники, очень подготовленные, образованные люди. Ни один из них не потерялся, они остались либо на политической арене, либо в бизнесе. Сказать про кого-то из них, что тот работал хорошо, а этот плохо, я не могу. Они хорошо выполняли те полномочия, которыми были наделены.

Алексей Шминке, психолог, политконсультант:

ИНСТИТУТУ ОПРИЧНИНЫ НЕ ХВАТАЕТ ОБРАЗОВАННОСТИ

Функции аппарата полномочного представителя президента не определены, организационных инструментов у него нет. Единственная его роль в государственной машине – растрачивание определенной суммы государственных денег. У нас во власти таких ничего не производящих структур полно, а это один из наиболее показательных примеров. Поскольку наша власть функции развития не выполняет, а теперь, когда ушел Сурков, даже и преград не имеет, то продолжаются суровые будни разграбления собственности.

Что касается изначального предназначения этой структуры, я так понимаю, что это некий институт опричнины, государево око – чтобы воровали немного. Ведь если эта структура ничего не может сделать по статусу, значит у президента есть какие-то свои соображения. Государев глаз, конечно, нужен. Но нужно, чтобы исполнитель этой роли был образован, умен и понимал, что происходит вокруг.

Был у нас в области такой федеральный инспектор Ринат Халиков. Мы готовили с ним проект, как сейчас сказали бы, «иностранного агента» – фонда «Евразия». Сначала выполнили теоретическую работу, а потом собирались провести конференцию «Стратегические возможности: ресурсы развития города Саратова». Халиков должен был открывать конференцию и сказать приветственное слово (как вы знаете, в приветственном слове ничего умного обычно не говорят). Тут мне позвонила секретарь Халикова и попросила переписать его текст, потому что половину слов он либо не знает, как писать, либо не знает вообще. Когда такой пост занимает начальник с Уралвагонзавода, то ничего хорошего из этого тоже не выйдет. А нынешний инспектор госпожа Алешина – женщина, ни к чему разумному вне своего дачного участка не способная.

Александр Пантелеев, политолог:

ЭТУ СТРУКТУРУ СОЗДАЛИ, НО ДОЛЖНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ЕЙ НЕ ДАЛИ

Когда образовывался институт полномочного представительства, имелось в виду развить вертикаль власти, создать соединяющее звено. Ведь управлять одновременно шестьюдесятью пятью регионами достаточно сложная вещь. Поэтому решено было сделать некую прокладку между центром и регионами. Цель-то была понятная – нужно было улучшить качество управления. Но что получилось на самом деле? По сути мало что изменилось. Губернаторы всё равно вынуждены решать экономические вопросы (поддержка, инновационные программы и так далее), обращаясь напрямую в Москву. В этом смысле институт полномочного представительства не оправдал себя в той мере, в какой ожидалось.

Если судить о главном федеральном инспекторе Саратовской области, то он, вообще говоря, фигура малозаметная. Хотя в принципе ГФИ – лицо, которое должно быть выше губернатора. Например, когда Марина Алешина была в областной думе, она выступала, и видно было, что она что-то делает. А как федерального инспектора ее знали только тогда, когда назначили на эту должность. Сейчас ее и не видно, и не слышно. Ни информагентства, ни газеты, ни телевидение и радио о ней ничего не говорят. Павел Гришин всё же какое-то время светился, что-то делал, принимал какие-то меры – то есть видно было, что человек работает. А потом постепенно его изначальная активность сошла на нет, его звезда закатилась на политическом небосклоне. Виктор Будылев как ГФИ – фигура малопонятная. Александр Дрожжин был лицом временным, проходным, от него и ждать ничего не приходилось.

По сути работа федерального инспектора и заключается в том, чтобы люди видели, что есть еще один представитель власти, который о них заботится, решает их проблемы. Такого нет, а потому я считаю, что в современном виде институт полпредства себя не оправдал. Эта структура нуждается в радикальных совершенствованиях. Я думаю, что проблема в том, что ее создали, а должными полномочиями ее не наделили.

Ольга Алимова, депутат Государственной думы, первый секретарь Саратовского областного комитета КПРФ:

НИКТО НЕ ЗНАЕТ, ЧТО ВХОДИТ В ИХ ОБЯЗАННОСТИ

Институт полномочного представительства не нужен ни при каких обстоятельствах! В свое время он был учрежден, когда нужно было распределить людей, которые были приверженцами одного президента, а потом назначили другого: необходимо было как-то отблагодарить тех людей, которые служили верой и правдой Ельцину. Полномочный представитель следил и должен был докладывать президенту, что делали всенародно избранные губернаторы: действительно ли они верой и правдой служат президенту, или все-таки пытаются помогать народу? Может, на тот момент он и был нужен – стукачество было во все времена (к сожалению, ничего в стране не меняется). Но после того, как стали назначаться губернаторы, смысл в этом институте отпал начисто. Это лишняя трата бюджетных средств!

Что делают федеральные инспекторы? Там руку пожать, тут постоять рядом, там разрезать ленточку. Никто не знает, что входит в их обязанности. Это просто фигура, которая должна украшать институт президентства. Из всех федеральных инспекторов по нашей области запомнился чем-то хорошим только один – Ринат Халиков. Он действительно сделал из этого института конфетку. И все видели не просто его присутствие на каком-нибудь мероприятии – с ним советовались, его приглашали, к нему обращались с удовольствием. Как минимум каждый действительно себе представлял, что это представитель президента. Все остальные были дутыми фигурами, занимали пост для записи в трудовой книжке.

Тринадцать лет аппарату полномочного представителя – чертова дюжина. Нужно сказать: «Большое вам спасибо, что вы отработали, но вы нам больше не нужны!»

Мнир Сулейманов, старший преподаватель кафедры социальных коммуникаций Поволжского института управления им. П. А. Столыпина:

НЕ ОСОБО ОБРЕМЕНЕННЫЕ ГРУЗОМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Общественно-политическая обстановка, экономическая ситуация, только что прокатившиеся 90-е и новый президент Владимир Путин вполне оправдывали появление этой федеральной структуры. Всевластие некоторых местных элит, парады суверенитетов, слабость рыночных отношений (к тому же очень свое­образных). Чего только не было в те «лихие» годы! Потому социально активная часть населения регионов и связывала свои ожидания в наведении элементарного порядка во всех этих сферах с появлением, что называется, «на местах» полномочных представителей президента – ГФИ.

На первых порах все воспринимали этих назначенцев как некое государево око, противовес наиболее самостоятельно действовавших губернаторов, как третейских стражей порядка и соблюдения законности – как равновеликую «противосилу» местным руководителям. Да и они сами, похоже, искренне уверовали в это и становились в ряде случаев революционными комиссарами при командирах. В нашей художественной литературе и еще советском кинематографе примеров тому не счесть. Вспомним хотя бы Фурманова при всенародно любимом Чапаеве в исполнении Бориса Бабочкина и безымянную героиню – просто комиссара – в «Оптимистической трагедии» в исполнении актрисы Маргариты Володиной с ее ставшей крылатой фразой «Ну, кто ещё хочет попробовать комиссарского тела?» Короче, аналогий для выбора манеры поведения и способа встраивания в структуры управления подведомственным регионом для ГФИ было предостаточно. Некоторые просто опирались на свое понимание поставленной перед ними задачи – наводить безусловное подчинение Кремлю.

Что же наши саратовские? «Полевой штаб» нашего первого ГФИ Рината Халикова находился в одном здании с губернатором на Московской, 72. И вся бравада, независимость и самостоятельность его суждений казались показной и не очень естественной. Возможно, именно поэтому он передислоцировался в отдельно стоящее здание и посчитал это (в конце своей саратовской карьеры) главным результатом бурного противостояния губернатору Дмитрию Аяцкову.

Потом для этой структуры и лиц, работающих в аппарате полпредов, пришло понимание, что «вертикаль власти», успешно выстраиваемая президентом страны, лишает их приоритетного права доступа к первому лицу – теперь и губернаторы четко встроены в геометрию федеральной власти и до последнего времени являлись прямыми назначенцами Кремля.

Именно это становится, как мне представляется, сутью и смыслом – сермягой, если хотите – их так быстро изменившегося предназначения. В очень короткий исторический отрезок современной России из представителей администрации президента, обладавших почти невероятными полномочиями, они стали равновеликими элементами региональной власти. Каждый из последовавших за Ринатом Халиковым шёл уже по этой тропе. Ну кто из саратовцев вспомнит сейчас, кто такой был Александр Дрожжин, мелькнувший на этом небосводе?

Сейчас главные федеральные инспекторы уже не «десница государева», а не особо обремененные грузом ответственности за принимаемые решения и их последствия областные чиновники, напрямую подведомственные Москве. У них появилась замечательная возможность, что называется, «со стороны» набраться регионального опыта, встроиться в местную элиту, узнать конкурентные преимущества и недостатки подведомственных территорий. Именно они становятся в последнее время одними из первых кандидатов на освобождающиеся места уходящих губернаторов.