Кому нужна местная власть

Выборы в муниципальные органы как потенциал стратегии развития

В 2007–2008 гг. НКП «Проектная группа «Ворота в Саратов» провела ряд социологических исследований (статистических и качественных – методом глубинного группового опроса) в нескольких районах Саратовской области. В числе исследуемых проблем было и отношение населения к различным уровням власти в стране, области и районе. Учёные пытались выяснить, есть ли в отдалённых муниципальных образованиях области реальные структуры и конкретные люди, которые действительно заботятся об улучшении жизни населения на территории.

Укрепление вертикали власти, венчаемой бессменным Путиным в разных ипостасях, внушает жителям глубинки определённые надежды на то, что перемены к лучшему когда-нибудь дойдут и до них. Однако в большинстве районов основная часть опрошенных жителей уверены: эти перемены затронут только тех, кто сумел лаской и таской приблизиться к местной власти.

Полномочия на коротком поводке В соответствии с Федеральным законом № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальному уровню власти в стране предоставляются довольно широкие полномочия по удовлетворению насущных нужд граждан. Вот только полномочия эти ограничиваются коротким поводком межбюджетного финансирования.

Сегодня муниципальный уровень власти не имеет своего бюджета, которым она могла бы распоряжаться. Муниципальные образования сельских поселений существуют в основном за счёт субвенций вышестоящих бюджетов, поскольку до сих пор главный источник для самостоятельного расходования средств может быть сформирован преимущественно из средств самообложения, которыми в идеале должны делиться наиболее успешные субъекты, хозяйствующие на территории МО.

Поэтому районные муниципальные власти всеми силами стремятся затащить в представительные органы успешных фермеров и предпринимателей (а такие не во всех сельских МО существуют, или тщательно скрывают свою успешность: «нашёл – молчи, потерял – молчи»), директоров школ, социальных работников. Расчёт прост: глядя в глаза директору школы на заседании представительного органа, труднее отказать в помощи на питание малоимущим детям, чем в том случае, когда тот же директор приходит в качестве простого просителя.

В сегодняшней редакции ФЗ 131 позволяет оставлять в бюджете МО вменённый доход от отдельных видов предпринимательской деятельности лиц, зарегистрированных на территории МО и средства от земельного налога. Осталось придумать механизм полноценного взимания этого налога, поскольку его обязаны платить собственники земли, а не арендаторы. Фермеру гораздо дешевле принести главе местной администрации сумму в конверте, чтобы он и закрыл глаза на размер реальных доходов, и не стал «дожимать» пенсионеров – владельцев арендуемой им земли до полной уплаты земельного налога.

Редкие чудеса погоды не делают Проводя исследование местного самоуправления на территориях Саратовской, Воронежской и Волгоградской областей, исследователи «Проектной группы «Ворота в Саратов» обнаружили всего несколько районов, где местная власть сделала действительно прозрачными и формирование местного бюджета, и межбюджетные отношения.

В Каширском районе Воронежской области глава администрации (бывший депутат областной думы, баллотировавшийся на момент проведения исследования на пост мэра Воронежа) за 3 года сумел за счёт прозрачности формирования бюджета и отказа от решения вопросов земельного налогообложения «в частном порядке» увеличить налогооблагаемую базу в 20 раз, а внебюджетные доходы в 200 раз с лишним. По его словам, он просто отказался «принимать чемоданчики» от успешных фермеров района.

В Жирновском районе Волгоградской области молодой настоятель храма в сельском приходе, имеющий кроме духовного менеджерское образование, сумел привлечь средства пожертвований выходцев из поселения (это район, где нефтяники работают вахтовым методом в северных районах России) не только на восстановление храма, но и на восстановление разрушенного и пропитого колхозного наследия. Фактически он стал не только духовным пастырем, но и успешным председателем колхоза.

Кстати, глава МО в этом поселении – спившийся тихий прихожанин, которому нет дела до того, какими путями наполняется бюджет МО и на какие средства содержится школа и сельский клуб (один из немногих, сохранившихся в районе). К сожалению, такие случаи остаются подобны явленному чуду.

Эффективное хозяйствование противопоказано В большинстве сельских территорий население считает себя брошенным, «бесхозным», обречённым на вымирание. И действительно – спивается, вырождается, и процесс этот на сегодня системному управлению не подлежит. Из десятков обследованных сел буквально по пальцам одной руки можно пересчитать те, в которых молодёжь остаётся жить после окончания школы.

10 процентов от налога на доходы физических лиц, которые согласно Бюджетному кодексу могут оставаться в бюджете МО, для сельских районов не панацея, потому что основные доходы сельское население получает в натуральном виде, тщательно скрываемом от фискальных органов (слово-то какое неприятное русскому уху). А потом селяне жалуются на поголовные минимальные пенсии, забывая об усилиях, затраченных на то, чтобы тщательно скрыть доходы от работы на личном подворье.

Кроме того, сельским муниципальным образованиям в соответствии с тем же 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» категорически противопоказано эффективное хозяйствование. В случае, когда показатели бюджета МО ниже среднего по субъекту федерации, МО вправе рассчитывать на субвенции по выравниванию местных бюджетов. Но вот в случае, если бюджетные показатели превышают более чем вдвое средний уровень в субъекте, в соответствии с пунктом 5 статьи 69 ФЗ 131 наступает для местного бюджета сельского МО «кирдык».

Деньги, вдвое превышающие средний уровень бюджетного финансирования в субъекте федерации, могут быть запросто отобраны у успешно хозяйствующего муниципального образования и перечислены в качестве субвенции другим, менее успешным муниципалитетам.

Вот и хозяйствуй тут успешно на муниципальном уровне.

Потоки, за которые стоит бороться Реальные возможности для изменений в системе муниципального управления дают, пожалуй, только перспективы разделения бюджетов районных муниципальных образований и муниципальных образований городов и посёлков районных центров. В некоторых районных центрах зарегистрированы успешные предприниматели, действуют ещё не обанкротившиеся предприниматели, зарплата деньгами, а не натурпродуктом всё-таки повыше и чаще встречается в официальном варианте, а не в конверте.

В местных бюджетах появляются существенные ресурсы и финансовые потоки, за управление которыми стоит бороться. Кроме того, через МО районных центров начали движение финансовые потоки национальных проектов, а это ещё более лакомый кусок, управление которым может существенно повысить благосостояние если не жителей, то самих управляющих. Поэтому там наблюдается рост политической активности как местных экономических субъектов, так и политических сил на уровне субъектов федерации.

Рассмотрим и сравним три района, в которых значительно различаются как экономическая, так и политическая ситуация, а также уровень отношения к ним властных структур РФ и субъекта – правительства Саратовской области. Это Балаковское МО, Ртищевское МО и Балашовское МО.

Балаковское МО: вот такое наше счастье Всей стране известно, что Балаковское МО входит в сферу политических интересов депутата «всех времён и народов Саратовской области» Вячеслава Володина. Поэтому на всей территории области (кроме остальных районов, входящих в его избирательный округ) жителей Балаковского МО считают счастливчиками. Пожалуй, исключение составляет только население сельских МО, входящих в состав БМО. Они так же безнадёжно указывают на Вольский и Хвалынский районы, которые-де находятся под непосредственным патронатом депутата Володина.

Справедливости ради необходимо отметить, что в тех поселениях, куда непосредственно обращается интерес Вячеслава Володина, проблемы местного самоуправления начинают решаться как бы без участия местной власти. Политическая лояльность и высокий процент голосования за партию «Единая Россия» и лично депутата Володина приносят ощутимые результаты в бюджетном и внебюджетном финансировании МО. Но не дай бог главе МО не обеспечить требуемый процент. И школа обветшает, и клуб разрушится, и вместо фельдшерской помощи на месте болящие селяне будут дожидаться приезда скорой помощи из районного центра.

В Балакове сплелись экономические и политические интересы субъектов не только областного, но и федерального уровня. В последующих материалах мы подробно рассмотрим, что могут изменить грядущие муниципальные выборы по наиболее злободневным для жителей БМО вопросам. Прежде всего это строительство новых блоков атомной станции; намеченное и согласованное губернатором с руководством транснациональной корпорации «Русал» строительство алюминиевого комбината, который планирует перерабатывать сырьё из Казахстана, создавая местному населению экологические проблемы; планы строительства «Северсталью» перерабатывающего заводика в сельском МО рядом с Балаково.

Жители Балакова в целом значительно финансово более обеспечены и мобильны по сравнению с жителями абсолютного большинства районных центров области. Молодые семьи не боятся заводить детей, в городе положительный прирост населения. Но при этом балаковцы реально озабочены не только своим будущим, но и судьбой следующего поколения. Это обеспечивает их значительную политическую активность, готовность отстаивать свои права хоть перед губернатором, хоть перед «самим» Володиным. Это, пожалуй, самый интересный сюжет, который может разыграться в процессе местных выборов на территории области.

Балашов: разрушающийся город Напротив, Балашов, при всех потенциальных возможностях, город в состоянии стагнации. Некогда на его территории было несколько предприятий союзного значения, сегодня все они «умерли». С руководителем единственного крупного, градообразующего предприятия «Балтекс» Александром Ветровым и местная, и областная власть находятся в непримиримом затяжном конфликте, от которого проигрывают все.

Выездное заседание правительство области, прошедшее в Балашове в конце августа под руководством Александра Бабичева и Алексея Щербакова, продемонстрировало полную неготовность решать проблемы муниципального образования на уровне субъекта. Министры ещё раз констатировали очевидную истину: все показатели бюджета МО Балашов ниже средне областных, ни один федеральный проект на территории МО не работает – не хватает квалификации и инициативы у местной власти. Откуда после выборов в муниципальном управлении Балашова возьмутся знающие и умелые, осталось после заседания правительства такой же загадкой, как было и до него.

Население города пассивно, последние остатки доверия к местной власти разрушили прошлогодние «шалости» с бюджетом бывшего замглавы района Александра Паскаля (ныне в СИЗО под следствием). Молодёжь обучается в филиалах областных и федеральных вузов, которых в городе невероятное количество – более 10, с тем чтобы по окончании обучения немедленно покинуть разрушающийся город. Эмиграция из города и района, если не внести кардинальных изменений во властные органы МО, в ближайшее время грозит достигнуть критического уровня.

Ртищево: тихая стабильность И наконец, Ртищевское МО – как образец тихой стабильности, обеспечиваемой в основном за счёт железнодорожного узла. По мере введения мер финансового ограничения на социальные нужды своих работников руководством железной дороги средний уровень жизни населения Ртищева постепенно снижается, основные предприятия Ртищева разрушены, для инвестиций привлекательности особой нет.

В этом году в районе началась активная скупка земельных паёв бывших колхозников московскими структурами, которые пока что не обнародовали своих планов и инвестиционных намерений. В отношениях хозяйствующих субъектов МО города Ртищево и районной власти наблюдается некоторая напряжённость, интересы главы сосредоточены в сфере сельскохозяйственного производства, и, по мнению жителей и субъектов экономической активности МО Ртищево, интересы районного центра для него второстепенны.

В то же время на территории города активно реализуются национальные проекты, глава районного МО активно сотрудничает со структурами «Единой России», и политические интересы партии в этом районе проявлены достаточно чётко. Право управлять финансовыми потоками национальных проектов и станет основой предвыборной борьбы в этом муниципальном образовании.

(продолжение следует)