Дотянуться рукой – до власти и обратно
В каждом городском районе предложено формировать собственный представительный орган, делегаты от которого составят городскую думу и изберут из своего числа мэра города. Законопроект о реформе местного самоуправления внесли на рассмотрение в Госдуму на минувшей неделе. Критики усматривают в законопроекте подрыв основ самоуправления и партийной системы.
Из чего слепили
К очередной реформе МСУ шли относительно недолго. В декабре 2013 года в послании Федеральному Собранию Владимир Путин призвал подумать о том, как бы устроить местную власть так, чтобы «любой гражданин дотянуться до нее рукой». Ситуацию в системе местного самоуправления нужно привести, по его словам, «в соответствие здравому смыслу и требованию времени». Окружение отреагировало незамедлительно, и уже через несколько дней близкий к Кремлю Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) предложил свои варианты муниципальной реформы. Документ, стоит отметить, в закрытом режиме готовился еще к конференции «Общероссийского народного фронта», проходившей 4–6 ноября 2013 года, и наконец дождался своего часа.
ИСЭПИ дал на рассмотрение две модели. Первая уничтожает существующую с 2003 года двухуровневую систему МСУ. На низовом уровне – городских и сельских поселений – депутаты избирались бы населением, а глава муниципалитета – депутатами из числа своих же коллег. Верхний уровень входит в структуру госвласти. Городские думы и советы муниципальных районов с их мэрами и главами упраздняются, а управлять городами и районами должны главы администраций и чиновники. Губернатор выносит кандидатуры глав городских и районных государственных администраций, а депутаты муниципальных образований выбирают среди них понравившегося.
Вторая модель рассекает агломерацию (так стали бы называть крупные города) на части. В каждом районе народ избирает депутатов, а народные избранники в свою очередь выдвигают депутатов из своего состава в городскую думу. Прямых выборов мэра нет, как и самого мэра. Вместо него городом руководит глава администрации городской агломерации. Его опять-таки выбирают депутаты гордумы из числа предложенных губернатором кандидатов.
Об этих новациях мы писали в статье «В соответствии со здравым смыслом и веянием времени». Большинство саратовских экспертов и политиков раскритиковали тогда предложенные варианты. Так, юрист Денис Руденко обратил внимание, что в Конституции РФ указана независимость органов МСУ от государственной власти. Продление вертикали государственной власти до верхнего уровня местного самоуправления и сокращение его полномочий нарушают также и Европейскую хартию местного самоуправления. А политолог Игорь Семенов в предполагаемой отмене выборов мэров увидел попытку ударить по местных элитам в первую очередь после обострения ситуации с выборами мэров Москвы, Ярославля, Екатеринбурга.
Уже в середине января этого года созданная в Госдуме рабочая группа по реформе местного самоуправления поделилась полученными от регионов предложениями. Мнения регионов разошлись по противоположным полюсам в равном количестве. Одни, по словам депутата-единоросса Вячеслава Тимченко, предложили усилить местное самоуправление за счет дополнительных финансовых источников, другие, наоборот, продлить госвлаcть до уровня городских округов и муниципальных районов.
Депутаты соберутся, депутаты изберутся
После внесенных замечаний сформировался тот вариант законопроекта, который 12 марта внесли на рассмотрение в Госдуму. По своей структуре он ближе ко второй модели ИСЭПИ. Теоретически сохраняется двухуровневая система организации местного самоуправления, которая теперь распространяется также и на крупные городские округа. Крупным городам предложено дать статус «городского округа с внутригородским делением», состоящего из «внутригородских районов».
В этих районах депутаты проходят через выборы, а избравшись, засылают в городскую думу своих казачков. «Представительный орган городского округа с внутригородским делением предлагается формировать из состава представительных органов внутригородских районов, главу этого городского округа избирать из состава представительного органа данного городского округа, который будет исполнять полномочия его председателя», – сообщается в пояснительной записке к законопроекту. Таким образом, от прямых выборов мэра, как и планировалось, задумали окончательно освободиться. Однако отказаться от «двоевластия» мэра и главы администрации города, как было очерчено в обеих моделях ИСЭПИ, не решились. Мэр будет выбираться депутатами городского округа «среди своих», а глава местной администрации по-прежнему будет назначаться на должность по контракту членами конкурсной комиссии. Половину членов конкурсной комиссии будет назначать представительный орган города, другую половину – губернатор.
В сельских поселениях часть выбранных народом депутатов переберется в райцентр – формировать представительный орган муниципального района. Так же как и в городских округах, среди них будет избран глава района и назначен глава администрации района.
Следует обратить внимание на то, в каких пропорциях будут представляться депутаты внутригородских районов законодательном органе города. Пояснительная записка не дает большой определенности: «Норма представительства депутатов внутригородского района во впервые формируемом представительном органе соответствующего городского округа будет определяться законом субъекта Российской Федерации». Однако в самом тексте законопроекта уточнено: «Представительный орган городского округа формируется из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородского района нормой представительства».
«Разве может представлять, например, Фрунзенский и Ленинский районы одинаковое количество депутатов?» – выражает на этот счет недоумение глава Саратова Олег Грищенко в распространенном пресс-службой комментарии. Он также добавляет: «Увеличивая количество депутатов в несколько раз, не проиграем ли мы в качестве? Смогут ли они координировать свою работу так, чтобы не дублировать функции друг друга?»
Депутат Саратовской городской думы Александр Янклович рассчитал, что содержание армии народных избранников влетит в копеечку: «В каждом районе придется сформировать аппарат органа МСУ, найти помещение, закупить компьютерную технику, обеспечить транспортом, канцтоварами и многим другим. Это расходы, и немалые. Я не говорю уже о том, что каждому депутату, работающему в округе пусть даже на безвозмездной основе, понадобится хотя бы по одному помощнику, которому придется платить зарплату».
Запутать город и не доверить селу
Другой требующий внимания вопрос – разделение задач между внутригородскими районами и городскими округами. Понятно, что районам внутри города будут доверены бытовые задачи, а городским округам – более глобальные. Но первый пункт в списке полномочий внутригородских районов дарует им право «формирования собственного бюджета, возможность управления налогами и сборами, управление имуществом». На вопрос о том, как могут быть установлены разные налоги в районах одного города, главный инициатор законопроекта Вячеслав Тимченко ответил, что в проекте прописаны «права внутригородских районов, а не обязанности», а окончательно полномочия будут устанавливаться уставами городских округов и законами субъектов РФ. Эксперты утверждают, что у районов города неизбежны конфликты за бюджеты между собой и горадминистрацией. А разделение имущества, занесение в реестры-кадастры, написание уставов потребуют немало ресурсов. Впрочем, в финансово-экономическом обосновании проекта указано, что он не повлечет дополнительных расходов из бюджета.
Что касается местного самоуправления в глубинке, здесь авторы законопроекта заметили, что «сельские поселения при заметном дефиците ресурсов оказались перегружены полномочиями», которые за них фактически реализуют муниципальные районы. Эти несвойственные селам полномочия решили убрать – впрочем, по просьбе глав сельских поселений на встрече с президентом в ноябре 2013 года. Главы сочли неподъемными для себя противодействие коррупции, терроризму, предотвращение и ликвидацию ЧС. Этих полномочий сёла собираются лишить, а заодно и лишат права утверждать генпланы и правила землепользования, давать разрешения на ввод в эксплуатацию стройобъектов, решать вопросы по бытовым отходам, ритуальным услугам, лесному и водному контролю.
Вместо МСУ – МУ?
Актуальность предстоящего реформирования системы МСУ обозначена так: муниципальная власть оторвалась от народа и зажирела. В проекте закона написано: «В крупных городах общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т. д.». Нужно, как сказал президент в ежегодном послании, позволить любому гражданину «дотянуться рукой» до власти.
В экспертной среде сразу же пошли негативные отзывы на реформу. Во-первых, политологи считают, что без прямой выборности будут перечеркнуты основы местного самоуправления. Отмена прямых выборов глав, делегирование депутатов в районные и городские парламенты снимают с населения возможность участвовать в местной политической жизни. Главные решения будут приниматься на уровне советов города и муниципальных районов, которые фактически станут продолжением властной вертикали.
Во-вторых, аналитики констатируют полный подрыв партийной системы. Муниципальный фильтр станет непроходимым для оппозиционных сил. Оппозиция будет сначала отсекаться на низовом уровне МСУ, где партийные выборы не проходят, а затем и на верхнем: ясно, что партия власти направит в гордумы и райсоветы только своих делегатов. Оппозиционных депутатов при такой системе останутся единицы, причем зачастую декоративные.
С собственным проектом реформы МСУ выступил на прошлой неделе Комитет гражданских инициатив (КГИ) во главе с экс-министром финансов Алексеем Кудриным. Были высказаны предложения по усилению роли граждан в местном самоуправлении путем прямого волеизъявления. Референдумы должны стать для россиян привычным делом. Также КГИ считает нужным возродить дореволюционные уезды. Эти «новые» образования обладали бы большими полномочиями и финансовыми ресурсами. Была бы воссоздана структура ведомств, с которыми чаще всего сталкиваются граждане в обычной жизни: налоговые органы, органы внутренних дел, пожарная служба, суды.
Но главное, с чем согласны все: вместо решения финансовых проблем МСУ федеральные власти бросились в очередной раз переделывать административное деление. На изменения в бюджетных отношениях надеялся Олег Грищенко, вначале поддержав идею реформирования МСУ. Ныне же вносимый проект у него «вызывает много вопросов».
Антон Ищенко, депутат Государственной думы ЛДПР:
ДЕПУТАТ СМОЖЕТ ВОЙТИ В КАЖДЫЙ ДОМ, НО РЕШИТЬ НИЧЕГО НЕ СМОЖЕТ
Мы понимаем, что смыслом реформирования является усиление единой вертикали власти. Мы также прекрасно понимаем, что от новой системы формирования муниципальных советов абсолютно не прибавится финансирование муниципалитетов. Это, наверно, самая серьезная проблема, которая как не позволяет работать муниципальной власти в сегодняшних условиях, так и не позволит это делать в будущем.
С другой стороны, есть положительные стороны: депутаты муниципальных образований в городах и сёлах будут ближе к народу, снижается количественный порог избирателей, которые будут выбирать своего депутата. Если возьмем Саратов, на восьмисоттысячный город сейчас есть 45 депутатов, а для районных советов будет 3,5 тысячи человек на одного депутата. С такой аудиторией депутату работать намного проще. Он может войти в каждый подъезд, в каждый дом и разобраться с проблемами избирателей. Другое дело, что решить он ничего не сможет, потому что у него по-прежнему не будет финансовых и административных рычагов.
У нас, депутатов из фракции ЛДПР, есть очень много вопросов, связанных с тем, как будет применяться на практике данный законопроект. Надеюсь, что они будут доработаны, и те моменты, которые я назвал, найдут реализацию через поправки в законопроект.
